Wat is terechtgekomen van het ambitieuze klimaatbeleid van Rutte IV?

Ambitieus klimaatbeleid, dat wilde Rutte IV vanaf de start voeren. De doelstellingen moesten scherper, het tempo omhoog. In 2030 moest Nederland niet 49 procent minder CO₂ uitstoten dan in 1990, maar 55 procent – en streven naar 60 procent. De kans dat dit laatste doel gehaald zou worden, achtte het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) destijds „uiterst klein”. Het kabinet zocht al de grenzen op van het haalbare.

De belichaming van al die ambities was klimaatminister Rob Jetten. Hij had de taak om met snel en vooruitstrevend klimaatbeleid te komen, zonder handrem erop. Wat is er van al die ambities terechtgekomen? Waar staat de klimaattransitie inmiddels? En wat blijft er over van de erfenis van Rutte IV nu een radicaal-rechts kabinet aantreedt, met twee partijen die het liefst op de rem trappen als het om klimaat gaat?

Veel visie, weinig concrete wetgeving

Jetten is een „razende Roeland”, zegt Urgenda-directeur Marjan Minnesma. Met name achter de schermen was zijn rol groot, zegt Minnesma. Hij wist nieuwe netwerken te creëren. „Jetten vroeg mensen uit het veld om mee te denken en zette ze bij elkaar. Dan was er opeens toch iets mogelijk waar eerst niks kon.”

Hij kreeg de ambitieuzere Klimaatwet, en het bijbehorende Klimaatfonds van 35 miljard euro, door de Kamer. Hij kwam met een visie over hoe het Nederlandse energiesysteem er in 2050 uit moet zien en legde deze vast in de onlangs aangenomen energiewet. Hij verdubbelde het geplande aantal windmolens op zee en begon een werkgroep voor kernenergie.

Minnesma is met name onder de indruk van hoe Jetten omging met het vastgelopen stroomnet. Jetten stuurde erop aan dat netwerkbedrijven meer gingen investeren, zegt ze. Ook kwam hij met ‘onorthodoxe maatregelen’ om ‘flexibeler’ gebruik van het stroomnet te stimuleren.

Jetten wist de hogere ambities, zoals het 55-procentsdoel, te verankeren in de wet, zegt Jaco Stremler, hoofd klimaat bij het PBL. „Ook volgende kabinetten zijn hieraan gebonden. Wilders zei tijdens het debat over het hoofdlijnenakkoord dat hij nu ook zijn handtekening onder deze ‘gekkigheid’ heeft gezet. Dat is een politieke prestatie.”

Maar hij had nog véél meer kunnen doen, zegt Frans Rooijers, directeur bij het klimaatadviesbureau CE Delft. „Het is Jetten niet gelukt al zijn plannen te vertalen naar hard beleid.” Voornemens, visies of ambities die niet vastgelegd zijn in wetgeving, kunnen immers opzijgeschoven worden door opvolgers. „Hij heeft ervoor gekozen een aantal lijnen uit te zetten, maar niet in de korte tijd veel wetten door te voeren.”

Daardoor ontbreken de richtlijnen die het bedrijfsleven nodig heeft om te investeren, zegt Rooijers. „De markt verandert pas als je er je nieuwe regels oplegt.” Dat is Jetten onvoldoende gelukt, vindt hij. Als voorbeeld noemt hij dat Jettens ambitie om de elektriciteitssector in 2035 CO₂-vrij te maken, nog niet in de wet staat. Zodra dat zo is, weten marktpartijen waaraan ze moeten voldoen. „Dat is nodig om een businesscase te krijgen voor bijvoorbeeld een waterstofcentrale.”

Never waste a good crisis

Nog geen maand nadat Rutte IV was beëdigd, barstte de oorlog in Oekraïne los. In zijn kielzog stegen de gasprijzen in recordtempo. Klimaatbeleid veranderde plots in het regelen van voldoende, betaalbare energie. Voor zijn doortastende optreden tijdens die crisis oogste Jetten veel lof. Hij besloot de kolencentrales weer op vol vermogen te laten draaien, regelde een lng-terminal voor de import van vloeibaar gas en probeerde de effecten van de gascrisis voor huishoudens te dempen.

Een onverwacht neveneffect van de hoge gasprijzen is dat Nederland flink bespaarde op energie en in 2022 het gasverbruik daalde naar het laagste niveau in vijftig jaar. Tegelijkertijd nam het gebruik van duurzame elektriciteit een vlucht, met als gevolg dat de druk op het stroomnet rap toenam. Het overbelaste stroomnet werd dé belemmering voor de energietransitie. In verschillende regio’s kunnen bedrijven en in de nabije toekomst ook woonwijken niet worden aangesloten op elektriciteit, omdat het net op piekmomenten niet nog meer stroom kan vervoeren.

„Jetten heeft een aantal zaken een flinke zwieper willen geven, maar is vastgelopen op de harde realiteit”, zegt Gertjan Lankhorst, voormalig GasTerra-topman en nu voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW). Volgens Lankhorst had Jetten harder moeten ingrijpen bij deze ‘netcongestie’, omdat de energietransitie hierdoor vastloopt. Bijvoorbeeld door netwerkbedrijven boetes op te leggen als ze een stroomaansluiting niet op tijd leveren of de vergoeding, die zij betalen aan bedrijven die flexibel gebruik maken van het net, te verhogen.

Lees ook

De crisis op het stroomnet verergert. Wat ga je daar de komende jaren van merken?

Kan Jetten afgerekend worden op de grote problemen die nu op het stroomnet spelen? Volgens Lankhorst wel. „Het was bekend dat netcongestie een probleem zou worden toen dit kabinet de klimaatdoelstellingen aanscherpte. Je kunt wel veel geld uittrekken om de industrie te laten verduurzamen, maar als iets anders de boel blokkeert schiet het niet op.”

Olof van der Gaag, voorzitter van de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie, kijkt er anders naar. „Netcongestie is een van de allergrootste knelpunten, maar daar zijn veel partijen door overvallen.” De energietransitie ging harder dan verwacht. Hij somt op: Nederland is „wereldkampioen” zonnepanelen per hoofd van de bevolking, een op de drie verkochte auto’s is elektrisch en vorig jaar zijn er 150.000 warmtepompen verkocht. Maar de verzwaring van het elektriciteitsnet duurt jaren.

Wel is Van der Gaag kritisch op het kabinet omdat het niet lukte om de problemen met stikstofvergunningen op te lossen. „Dat zorgde voor vertraging bij drieduizend projecten voor netverzwaring.” Het kabinet had de energietransitie prioriteit moeten geven boven andere projecten die een stikstofvergunning nodig hadden.

Subsidies, subsidies, subsidies

Rutte IV koos ervoor om verduurzaming vooral te stimuleren door subsidies uit te geven. Maar die „vrijwilligheid” heeft een groot nadeel, concludeerde PBL meteen. Het maakt de kans op het halen van de doelen kleiner, omdat het de burger niet verplicht te verduurzamen.

Eind 2022, toen bleek dat Nederland nog niet op koers was om de zelf gestelde klimaatdoelen te halen, liet Jetten een groep ambtenaren onderzoeken welke verplichtende maatregelen mogelijk waren. Maar het kabinet deinsde daar toch voor terug. Het uiteindelijke compromis toonde de aarzeling in een deel van het kabinet (VVD, CDA) om Nederlanders klimaatverplichtingen op te leggen.

De burger werd ontzien – extra verplichtingen voor hen, zoals rekeningrijden, een vliegtaks of een verbod op nieuwe brandstofauto’s vanaf 2025, bleven uit. Wel koos het kabinet ervoor geld uit te trekken voor elektrische auto’s, warmtepompen en het isoleren van huizen. Hogere lasten kwamen met name bij het bedrijfsleven te liggen, zoals uitstootregels voor beroepsverkeer en een verplichting voor commerciële verhuurders om in 2030 een kwart van hun woningen te hebben verduurzaamd.

Die keuze stuitte op kritiek uit het bedrijfsleven. Want hoe kan het kabinet verplichtingen opleggen als het zelf zaken, zoals netcongestie, niet op orde heeft? Zeker bedrijven in de industrie zagen in de hoge elektriciteitskosten en andere problemen met „randvoorwaarden”, zoals vertraging van waterstofnetwerken en problemen met stikstofvergunningen, een belangrijk tegenargument om de klimaatopgave voor Nederland niet nog verder ‘door te drukken’. Met diezelfde bedrijven hoopte het kabinet-Rutte IV zogenoemde „maatwerkafspraken” (een-op-een-verduurzamingsafspraken met het Rijk en de twintig grootste industriële vervuilers) vast te leggen.

Die maatwerkafspraken, die minister van Economische Zaken en Klimaat Micky Adriaansens (VVD) voor haar rekening nam, bleken een complexe taak waarbij nog weinig resultaat is geboekt. Concrete afspraken blijven uit en het vergroenen van de industrie stagneert. Adriaansens gaf als verklaring in NRC dat bedrijven en overheid tijd nodig hadden om vertrouwen op te bouwen. De industriebedrijven verwijzen juist naar de ontbrekende randvoorwaarden. Ook zou de gehele operatie vanuit het ministerie traag op gang komen.

Lees ook

Verduurzaming van de industrie stagneert, tot frustratie van alle betrokkenen

Duidelijk is dat Adriaansens haar taak heeft onderschat. Ze schermde aan het begin van haar ministerschap met veel grotere doelen. Binnen een jaar wilde ze met zes bedrijven het eerste (nog vrijblijvende) onderdeel van de uiteindelijke maatwerkafspraak, de intentieverklaring, regelen. Het werden er drie. Nog steeds zijn de maatwerkafspraken verre van afgerond.

Toch klinkt ook in het bedrijfsleven lof voor de klimaattransitie die Rutte IV heeft doorgezet. „De onherroepelijkheid van strikt klimaatbeleid is voor onze achterban tijdens dit kabinet steviger op de kaart gekomen”, zegt Gertjan Lankhorst, bijvoorbeeld door een langeretermijnvisie voor de verduurzaming van de industrie. „Dat is een flinke pluim waard”.

Ook Heleen de Coninck, hoogleraar aan de TU Eindhoven en lid van de Wetenschappelijke Klimaatraad, zag in de periode Rutte IV een „mentaliteitsverandering” optreden bij de „gevestigde belangen”, zoals de olieraffinage. „Ze zijn gaan inzien dat ze moeten veranderen en dat het niet genoeg is om alleen maar hun CO₂af te vangen [en verder op de oude voet door kunnen].”

De sterkste schouders profiteren het meeste

Dat Rutte IV tempo wilde maken met de klimaattransitie, is duidelijk. Maar over de manier waaróp klonk de laatste periode ook meer kritiek. Was klimaatbeleid te veel een „tonnenjacht” – een zoektocht om zoveel mogelijk CO₂-uitstoot te verminderen tegen zo laag mogelijke kosten – geweest? In een brief aan Jetten schreef Kees Vendrik van het Nationaal Klimaat Platform vorig jaar dat dit soort klimaatbeleid ten koste kan gaan van kansen om iedereen in de samenleving mee te nemen.

Met name in een ander hoofdpijndossier van Jettens ministerschap, de warmtenetten (energie via een warmtebron), is te zien dat efficiënt beleid soms kan schuren. De goedkoopste oplossing voor de gehele maatschappij, hoeft niet ook de goedkoopste te zijn voor de individuele burger.

Om veelal oude woonwijken te verduurzamen koos Rutte IV voor warmtenetten. Maar die warmtenetten pakten voor bewoners duur uit omdat de prijs was gekoppeld aan de (toen hoge) aardgasprijs. Ook stopten warmteleveranciers met de aanleg van nieuwe warmtenetten, nadat Jetten had aangekondigd om deze in de toekomst in publieke handen te brengen. De bedrijven gaven aan dat zij op die manier te weinig grip behielden op hun investeringen.

Lees ook

Zelfs voor de zuinigste man van Nieuwegein is het warmtenet duur

Omdat het onduidelijk was wat er precies in regelgeving ging veranderen (een nieuwe wet is nog niet aangenomen door de Kamer), stapten mensen (die dat kunnen) steeds vaker over op elektrische warmtepompen om hun huis te verwarmen. Dat kan leiden tot een verdere belasting van het stroomnet en maakt warmtenetten steeds minder financieel haalbaar. Het versnellen van het warmtedossier is „niet gelukt”, concludeert Olof van der Gaag, van de NVDE. Het plan om in 2030 een half miljoen woningen te verduurzamen, raakt steeds verder uit zicht.

De warmtetransitie toont nog iets anders. De klimaatplannen pakten vaak vooral goed uit voor de groep Nederlanders die verduurzamen wel konden betalen. Warmtepompen, zonnepanelen en elektrische auto’s namen bij gefortuneerde Nederlanders een vlucht. In sociale huurwoningen, waar warmtenetten veelal terecht zouden komen, schiet de verduurzaming nog niet erg op.

„In Excel klopt dit beleid allemaal”, zegt Van der Gaag daarover. „Er zijn subsidies. Je kunt renteloos lenen om je huis te verduurzamen. Maar dat is een Excel-werkelijkheid. Ontzorgen is veel belangrijker.”

Hij sluit hiermee aan op recente kritiek over hoe de kosten van de klimaattransitie voor verschillende Nederlanders anders uitpakken. Maatregelen moeten niet alleen beoordeeld worden op hoe „doelmatig” ze zijn, maar ook op of ze „rechtvaardig” zijn. Anders kalft het draagvlak voor klimaatbeleid af, waarschuwde de Sociaal-Economische Raad.

Bovendien stijgen de kosten voor de achterblijvers (die nog niet hebben verduurzaamd) gedurende de klimaattransitie alleen maar meer. Subsidies bereiken de mensen die ze het hardst nodig hebben niet (zoals huizenbezitters met te weinig geld om te isoleren), concludeerde ook de Nationale ombudsman.

Struikelend voorwaarts

Onder leiding van Rob Jetten is Rutte IV voortvarend aan de slag gegaan met de klimaattransitie. De route naar klimaatneutraliteit kristalliseert zich steeds verder uit en Nederland elektrificeert sneller dan gedacht. De grootste overwinning van Rutte IV is wellicht dat het raamwerk van de klimaattransitie nu echt staat.

De vraag is nu of het onuitgevoerde beleid, en de erfenis, van Rutte IV wordt voortgezet door de nieuwe minister voor Klimaat en Groene Groei Sophie Hermans (VVD). Met de plannen en klimaatdoelen wil ze door, zei Hermans daarover. In de praktijk kan ze stuiten op coalitiepartijen PVV en BBB voor wie klimaatbeleid geen topprioriteit is. Bovendien heeft het nieuwe kabinet aangekondigd een aantal klimaatmaatregelen af te schaffen.

Dat is opmerkelijk, want ondanks de drukke tonnenjacht van Rutte IV, ligt Nederland al niet meer op schema om de doelen te halen. „Ik vermoed dat we tegen 2030 zijn gehalveerd in uitstoot ten opzichte van 1990. Dat is toch nog heel wat”, zegt Van der Gaag. Een jaar stilstand, een aantal onuitgevoerde (of slecht tot zijn recht gekomen) plannen en het mislukte toekomstperspectief voor de landbouw maken het 55-procentsdoel nog moeilijker. In haar hoorzitting vroeg Hermans om tijd: pas als zeker is dat de klimaatdoelen niet gehaald worden, overweegt ze nieuwe maatregelen.

Nederland struikelt vooralsnog vooruit in de klimaattransitie.

Delen





Mail de redactie