Topambtenaren kritisch over politiek: ‘Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ons gesteld’

Voor Gert-Jan Buitendijk (55) is het zijn eerste interview als secretaris-generaal. Zijn collega Maarten Schurink (47) deed het één keer eerder. „Maar gebruikelijk is het niet,” zegt Schurink, nog voor ze zijn gaan zitten op de werkkamer van Buitendijk op het ministerie van Algemene Zaken. Dat je als topambtenaar een politiek bestuurder dient en daarbij normaliter buiten beeld blijft, weet hij al zijn hele leven. Zijn vader was decennia gemeentesecretaris van Roermond en Amstelveen. Buitendijk is zoon van een aannemer uit de Hoeksche Waard. Zijn vader was er ook maatschappelijk actief. „Schoolbestuur, korfbalvereniging. Dat werk.”

Op het bureau van Buitendijk staat een miniatuur van het torentje. In de echte versie, iets verderop, huist zijn politieke baas Mark Rutte. Een dag eerder zaten Buitendijk en Schurink – de hoogste ambtenaar van het ministerie van Binnenlandse Zaken – in een van de tussenliggende zalen met de premier en minister Hanke Bruins Slot (Binnenlandse Zaken, CDA) aan tafel. Ook aanwezig: de secretarissen-generaal van de overige tien ministeries. In Haags jargon: een topoverleg. De aanleiding was dan ook ongebruikelijk.

Vijftig leidinggevende ambtenaren van verschillende ministeries schreven in november een vertrouwelijke brief aan dit gezelschap. Iets dat zelden gebeurt. Hun boodschap was alarmerend: ambtenaren worden in toenemende mate in het politieke debat getrokken, gebruikt voor politieke profilering door bewindspersonen en bedreigd in hun ambtelijke vakmanschap om in vrijheid te kunnen adviseren.

De reden voor de brief was het acute vertrek van de secretaris-generaal Lidewijde Ongering van het ministerie van Economische Zaken in augustus vorig jaar en het opstappen van de voltallige ambtelijke top van de Tweede Kamer in november. Beide gebeurtenissen veroorzaakten grote onrust onder ambtenaren. De auteurs van de brief wilden dat „de zorgen die dit oproept, worden gedeeld” en dat de opgestapte topambtenaren „openlijk worden gesteund”.

Dat is wat je noemt: een duidelijke aansporing.

Buitendijk: „Het goede van de brief is dat wij, de top van de Rijksdienst, zijn aangesproken. En wij hebben gezegd: dat gesprek gaan we aan. Ik heb naar aanleiding van de brandbrief in drie sessies al tientallen ambtenaren gesproken.”

Gesprekken met ambtenaren. U denkt echt dat ze dát van u verwachten?

Buitendijk vertelt uitvoerig hoe hij en Schurink al een paar jaar bezig zijn ambtenaren bij te staan en deze problemen onder de aandacht van kabinetsleden te brengen. Het gaat over „luisteren”, „het gebrek aan rolvastheid”, „in gesprek blijven met elkaar” en „het herijken van afspraken”.

Scherper is de brief die hij als voorzitter van alle secretarissen-generaal in april 2021 schreef aan informateur Herman Tjeenk Willink: „Onmisbaar is dat ambtenaren zich veilig en vrij moeten weten om in interne overleggen en schriftelijke advisering (kritische) tegenspraak te geven. Oók op momenten dat dit even niet zo goed uitkomt.”

De uitkomst van het topoverleg een dag eerder is dat de ambtelijke zorgen met meer bewindspersonen zullen worden besproken. Buitendijk: „En dat is goed.”

Nieuw zijn de ambtelijke zorgen overigens niet voor het kabinet. Toen ze een jaar geleden aantraden, organiseerden de ministeries van Buitendijk en Schurink een workshop ‘politiek-ambtelijke verhoudingen’ voor alle bewindspersonen. Een unicum.

En toen, nog geen jaar later, lag de brandbrief op jullie bureau.

Schurink, zoekend naar de juiste woorden: „Er gaan soms dingen niet goed.”

Ondanks dat ze voor één keer wel naar buiten willen treden vanwege de grote onrust in hun achterban, zijn de twee zichtbaar op hun hoede. „Het lastige van deze setting is dat alles wat wij hier zeggen, valt onder de politieke verantwoordelijkheid van onze bewindspersonen”, zegt Schurink.

Wanneer hij die drempel na een uur praten eenmaal over is, krijgt het gesprek vaart en volgt de analyse. „Tuurlijk, de relatie tussen ambtenaren en politici is per definitie spannend.” Maar wat volgens hen in korte tijd is veranderd: lange formaties en dus kortere regeerperiodes onder hogere druk. Buitendijk: „Alles moet in crisistempo.”

Vierpartijenkabinetten, zonder meerderheid in de Eerste Kamer die daarom moet worden gezocht bij veel kleine partijen. Dat alles onder druk van burgers en pers die resultaten eisen. Schurink: „En wel nu.”

Het effect: bewindspersonen die in korte tijd moeten leveren én zichzelf profileren. Snelheid is volgens de twee zó belangrijk geworden dat het onderzoeken van de risico’s van beleid in het gedrang komt.

Schurink: „Er worden met enige regelmaat irreële eisen aan ambtenaren gesteld.”

Lees ookHerstel de verstoorde relatie tussen ambtenaren en politici

De Tweede Kamer, zien beiden, heeft juist een grote behoefte om terug te kijken op gemaakte fouten. Parlementaire onderzoeken en enquêtes volgen elkaar snel op. Buitendijk: „Ook Kamervragen gaan steeds meer over: wie wist wanneer wat.” In dat krachtenveld zien ze hoe ambtenaren meer en meer onderdeel worden van een afrekencultuur. Schurink: „Terwijl ambtenaren neutraal zijn…” Buitendijk: „Zo is het.” Schurink onverstoord: „…en zich niet publiekelijk kunnen verdedigen.”

Zo zal het vaker gaan tijdens het tweede uur van het gesprek. Schurink buigt voorover en spreekt zich steeds duidelijker uit. Buitendijk luistert en knikt instemmend.

Hun houding verandert als de eerste aanleiding voor de brandbrief ter sprake komt: het plotse vertrek van hun collega Ongering bij Economische Zaken. Ze stapte per direct op na een conflict met minister Micky Adriaansens (VVD) over de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een taak die op papier bij de secretaris-generaal ligt.

Ambtenaren zijn neutraal en dat is essentieel want ze moeten elke politiek die aan de macht komt, kunnen bedienen

Gert-Jan Buitendijk SG Algemene Zaken

De aftocht van Ongering leidde tot een schokgolf onder topambtenaren. De secretaris-generaal zat pas twee jaar op haar post, Adriaansens toen nog geen jaar.

Waarom was dat ongeluk niet te voorkomen?

Schurink en Buitendijk kijken elkaar even aan. Beiden zitten met hun armen over elkaar met hun rug tegen de leuning van de stoel.

Dit is wat de ambtenaren in hun brief van jullie vragen: spreek je uit en neem het voor haar op.

Buitendijk: „Laat ik het zo zeggen: ik vind het jammer dat ze is vertrokken. Ze was een gewaardeerde collega.” Nu knikt Schurink.

Neemt u zichzelf haar vertrek kwalijk, als voorzitter van dit selecte gezelschap topambtenaren?

Buitendijk: „Dat vind ik heel lastig om te beoordelen.” Na een slok water: „Op een gegeven moment heeft ze gezegd: ik kan hier niet mijn werk doen op de manier waarop ik denk dat het moet. En dan maakt iemand een eigen afweging.”

Schurink: „Het moeilijke in haar situatie was: als puntje bij paaltje komt, zegt de grondwet: de minister staat aan het hoofd van het ministerie.”

En ben je als topambtenaar gezien.

Buitendijk: „Wat wel goed is om te weten, is dat vervolgens op dat ministerie een heel traject op gang is gekomen onder leiding van de waarnemend secretaris-generaal om het gesprek tussen de ambtenaren en de politiek weer op gang te brengen en ook weer veilig te maken.”

Politieke bemoeienis met de ambtenarij kent vele hoedanigheden en speelt op alle ambtelijke niveaus: van SG tot een beleidsmedewerker, erkennen Buitendijk en Schurink. „Door de enorme druk zie je dat bewindspersonen de neiging hebben om snel te willen handelen. En bij snel handelen ontstaan er ook risico’s”, zegt Schurink. „Precies die risico’s moeten ambtenaren herkennen en delen met de bewindspersoon. Maar heeft een ambtenaar nog de vrijheid om dat te doen? Of moet die zelfs meedenken over wat politiek handig is voor een bewindspersoon om daarover te zeggen tegen de Kamer?”

Buitendijk: „Ik heb met Wouter Koolmees, toen hij minister was van Sociale Zaken, de onderhandelingen gedaan voor het pensioenakkoord. Meer dan ooit merkte ik dat ik dacht: goh, als we straks een akkoord sluiten, hoe krijgen we dat ook door de Eerste Kamer waar de coalitie geen meerderheid heeft? Je ziet dat de politieke dimensie een steeds belangrijkere rol speelt. Dat genereert druk, want om een wet aangenomen te krijgen, heb je een meerderheid nodig. En dus móét je als ambtenaar naast de inhoud ook steeds meer rekening houden met alle mogelijke politieke deelbelangen om aan een meerderheid te komen.”

Keerzijde is dat sommige bewindspersonen, ook in dit kabinet, klagen over ambtenaren: ze zijn traag, politiek niet sensitief, koppig, behoudend en veel is onmogelijk.

Schurink met een glimlach: „Er zitten wel een paar geuzentermen tussen, vind ik.” Dan, met een serieus gezicht: „Wij zijn er voor om te zorgen dat politici zich aan de wet houden en om dat in advisering onder de aandacht te brengen. Om te staan voor onze professionele taak. Daarin mogen we best koppig zijn.” Buitendijk knikt. Schurink: „En het oordeel ‘politiek niet sensitief’ hoor ik wel eens over nota’s die een minister bereiken. Maar ik vind ook niet dat onze nota’s primair politiek sensitief horen te zijn. Ze moeten inhoudelijk goed zijn. Tuurlijk, we moeten op de hoogte zijn van wat er in de samenleving gebeurt en dat meewegen, net als de politieke realiteit. Bovenal moeten we scherp adviseren. En dat kan evengoed betekenen dat we een nota uitbrengen waarover een politicus zegt: ‘Nou, dat is politiek weinig sensitief, zeg.’”

Als voorbeeld noemt hij het besluit van minister Dennis Wiersma (Onderwijs, VVD) om islamitische weekendscholen strenger aan te pakken, tegen het advies van zijn ambtenaren in.

Politiek sensitief zijn is niet de belangrijkste kwaliteit van een ambtenaar?

Schurink: „Zeker niet, al denken veel mensen dat. En soms zelfs een enkele bewindspersoon…”

U zei ook: ‘Wij moeten bewaken dat bewindspersonen zich aan de wet houden.’ In de Toeslagenaffaire bleek dat juist ook een groot ambtelijk probleem te zijn…

Schurink: „Ja, dat is waar.”

Ik denk dat we veel meer dan nu actief openbaar zouden kunnen maken

Maarten Schurink SG Binnenlandse Zaken

Wat merken jullie nog van de Toeslagenaffaire?

Buitendijk: „Het heeft een schaduw geworpen over het aanzien van de ambtenarij. De gebeurtenissen in de brandbrief veroorzaakten een schokgolf, maar deze was nog veel groter.”

Hoe uit zich dat?

Schurink: „In een groot bewustzijn dat het anders moet. Iedereen is daar vreselijk van geschrokken.”

Buitendijk: „Dat er mensen tussen de maalstenen van het systeem zijn gekomen.”

Schurink: „Het is niet de overheid die we willen zijn, waar we voor willen werken, en waarom we bij de overheid zíjn gaan werken. Dat is een breed gevoel in de hele overheid: dit nooit meer.”

Jullie voormalige collega bij Defensie, onthulde het programma Argos onlangs, voorkwam dat er nader onderzoek kwam naar de toedracht van twee omgekomen militairen door ondeugdelijke mortiergranaten in Mali…

Schurink knikt. „Ik weet wat er in Mali is gebeurd. Vreselijk.”

…ondanks een toezegging van toenmalig minister Jeanine Hennis. Dan kunt u moeilijk volhouden dat het land wordt gediend.

Schurink: „Wat ik er, iets algemener, over kan zeggen is dat zaken als deze, de Toeslagenaffaire en ook de gaswinning in Groningen afbreuk doen aan wat er allemaal wel goed gaat. Maar we zijn nog bepaald niet klaar met de ontwikkeling van de organisatie van de overheid.” Hij trekt het jasje van zijn pak recht en zegt dan: „We móéten ook worden aangesproken op wat niet goed gaat. Dat gebeurt ook echt wel stevig hoor, door de bewindslieden op de ministeries. Want zij moeten er publiekelijk verantwoording over afleggen, wij niet.”

Lees ookTopambtenaren zijn vooral bezig hun minister uit de wind te houden

Heeft u het wel eens meegemaakt dat de minister-president iets zei in de Kamer waarvan u dacht: hier wordt iets gezegd dat niet strookt met de waarheid?

Buitendijk: „Nee. Althans, bij mijn weten niet.”

Is het lastig om te werken voor een bewindspersoon aan wie het etiket kleeft: ‘Daar heb ik geen actieve herinnering aan’?

Buitendijk: „Nee. Al ken ik natuurlijk de grappen daarover. Ik kom ook wel eens op een verjaardag.”

Over de andere aanleiding voor de brandbrief, het opstappen van de volledige ambtelijke top van de Tweede Kamer, willen de twee het liever niet hebben. De kwestie staat „los van de ministeries”, zegt Buitendijk.

In november vorig jaar noemde griffier Simone Roos, de hoogste ambtenaar van de Tweede Kamer, het in haar afscheidsbrief „onaanvaardbaar” dat de aandacht zich „in toenemende mate” richtte op ambtenaren, die met naam en toenaam werden genoemd in het publieke debat. Ze had, schreef ze, „indringende verzoeken” gedaan aan de politieke leiding om in te grijpen – tevergeefs.

Het noemen van betrokken ambtenaren gebeurde in de nasleep van een besluit van het presidium, de dagelijkse leiding van de Tweede Kamer, om een extern onderzoek in te stellen naar meldingen over grensoverschrijdend gedrag door Khadija Arib (PvdA) in haar tijd als Tweede Kamervoorzitter (2016-2021).

Dat het hele managementteam van de Tweede Kamer besloot de taken neer te leggen, is een unicum in de parlementaire geschiedenis. Buitendijk: „Als ik het vertrek vertaal naar dit ministerie, dan zou het betekenen dat de hele bestuursraad opstapt. Dat zou een enorm signaal zijn.”

Voormalig Tweede Kamervoorzitter Gerdi Verbeet (PvdA) zei twee dagen later in tv-programma Buitenhof: „Je moet wel een beetje van de politiek houden en om kunnen gaan met onrust.”

Schurink: „Ik ken Simone en die kan tegen een stootje. Die gaat niet zomaar weg.” Dan, na een stilte: „Ambtenaren zijn niet van suiker, maar we hebben wel een beetje bescherming nodig. Dat ze allemaal zijn opgestapt, betekent dat het daar écht heftig was.”

Buitendijk: „Ik vond Verbeet zuinig ten opzichte van de positie van ambtenaren.”

Waarom heeft ú zich niet uitgesproken over de kwestie?

Buitendijk: „Staatsrechtelijk is het ingewikkeld voor het kabinet of voor ons als top van de Rijksdienst om te reageren. Het zijn geen rijksambtenaren.” Hij denkt even na en zegt dan: „Maar het punt dat het uiteindelijk allemaal ambtenaren zijn en dat het ook gaat over het ambtelijke vak, daar ben ik wel gevoelig voor.”

Het beschermen van de democratische spelregels is de taak van uw ministerie. Waarom heeft minister Hanke Bruins Slot geen stelling genomen, gezien de uitzonderlijke situatie?

Schurink, diplomatiek: „Dat zou u aan de minister zelf moeten vragen.” Hij legt zijn handen op tafel. „Ik begrijp uw vraag én ik begrijp dat het frustrerend is dat ik die niet beantwoord. Maar het laat precies zien waar de grens van de taak van een ambtenaar ligt en hoe belangrijk een zuivere rolverdeling is, helemaal omdat ambtenaren steeds vaker in een politieke rol worden gedrukt.”

Hij noemt het voorbeeld van een technische informatiebijeenkomst met Kamerleden, waarin ambtenaren het woord mogen voeren. „Een collega legde daar uit hoe ambtenaren besluiten of bepaalde informatie wel of niet moet worden opgeslagen. Gewoon heel feitelijk. Vervolgens werd ze er door Kamerleden van beschuldigd dat ze een politieke opdracht aan het uitvoeren was.” Hij zucht.

Buitendijk: „Ambtenaren zijn neutraal en dat is essentieel want ze moeten elke politiek die aan de macht komt, kunnen bedienen.”

Schurink, zijn woorden wegend: „Kamerleden moeten ophouden ambtenaren met naam en toenaam in het politieke debat te trekken.”

Ook Kamerleden dragen verantwoordelijkheid voor de verbetering van de onderlinge verhoudingen, benadrukken de twee een aantal keer in het gesprek. Schurink: „Neem het voorbeeld waarbij minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof, VVD) in een debat wordt gevraagd een concept van een ambtelijke voorstudie over natuurbehoud met de Tweede Kamer te delen, en ook nog van een specifieke datum.” In het kort: Tweede Kamerlid Caroline van der Plas (BBB) wist van het bestaan van dat document, omdat een columnist erover had geschreven. Van der Plas eiste openbaarmaking, met steun van meerdere Kamerleden, vooralsnog zonder succes.

Kamerleden moeten ophouden ambtenaren met naam en toenaam in het politieke debat te trekken

Maarten Schurink SG Binnenlandse Zaken

Het voorval zette Schurink naar eigen zeggen aan het denken. „Het gaat dus om één ambtelijke tussenversie. En dat kan dan opeens dé waarheid worden. Stel je voor dat er weer een stikstofkaartje in zou staan. Dan zou dát het hele beeld hebben bepaald, terwijl het een draadje uit een hooiberg is.”

Zou het een oplossing zijn om alle beleidsnota’s te openbaren om een volledig beeld te krijgen?

Buitendijk: „Dat vind ik onderdeel van het debat.”

Schurink: „Ik denk dat we veel meer dan nu actief openbaar zouden kunnen maken. Dan krijg je direct een vollediger beeld van bijvoorbeeld álle alternatieven die ambtelijk zijn geadviseerd.”

Maakt het ambtenaren niet juist terughoudend als ze weten dat al hun adviezen door Tweede Kamerleden uit de context kunnen worden getrokken, enkel om het de minister moeilijk te maken?

Buitendijk: „Ja, dat is beslist een punt om verder over na te denken. Het verkrampt als je dat steeds moet meewegen.”

Schurink: „Absoluut. Maar als het Kamerleden echt gaat om goed te worden geïnformeerd, denk ik dat we de Kamer in staat kunnen stellen om nog veel beter haar werk te doen.”

Zo kan, vertellen de twee, het directe contact tussen Tweede Kamerleden en ambtenaren verbeteren. Door het afschaffen van ‘de Oekaze-Kok’ – die ambtenaren verbood om met politici te praten – is die al beter dan het jaren was, zegt Buitendijk. „Ik zou het heel goed vinden als we die ontwikkeling verder kunnen doorzetten,” zegt Schurink.

Buitendijk: „Wat we niet vaak genoeg doen, is bijvoorbeeld Renske Leijten [Kamerlid SP] opbellen na Kamervragen: wat wilt u precies weten? Dan kunnen we daar antwoord op geven. Nu komt er na drie of zes weken een antwoord en zegt een Kamerlid: dit is met een kluitje in het riet. We kunnen onze organisaties veel beter inrichten op wat de Kamer wil weten.”

Schurink: „Dat vraagt wel dat de verhoudingen duidelijk zijn. Want als Kamerleden uitsluitend met ambtenaren gaan praten om daarna de minister klem te zetten, zitten we opnieuw vast.”

Wat we niet vaak genoeg doen, is opbellen na Kamervragen: wat wilt u precies weten?

Gert-Jan Buitendijk SG Algemene Zaken

U zei net: als het ze écht gaat om goed te worden geïnformeerd…

Buitendijk: „Dat is soms wel een punt, constateren wij in de contacten die wij met ze hebben.”

Schurink: „Het meest opvallende voorbeeld daarvan zijn de gemiddeld veertig vragen die worden ingediend voor het vragenuur op dinsdag. Daarvan worden er uiteindelijk drie uitgekozen die in de Tweede Kamer worden beantwoord. Maar in de voorbereiding worden ze ambtelijk allemaal van een antwoord voorzien. Heel soms zegt een Kamerlid over een afgevallen vraag: kan die schriftelijk worden beantwoord? Veel vaker worden ze afgevoerd en maalt niemand er om. ”

Nou?

Hij lacht. „Voor het antwoord op die vraag verwijs ik u graag naar de minister.”