Enschede is minder streng geworden met uitkeringen. Wat levert dat op?

Er gaat geen week voorbij of een politicus begint over de ‘menselijke maat’. De overheid moet meer naar de burger kijken, en minder naar de regels. Dat klinkt mooi, maar in Enschede weten ze: makkelijk is het niet.

Tot vijf jaar geleden was de stad streng en zuinig met bijstandsuitkeringen. De politieke prioriteit was: geld besparen. Wie een fout maakte, kon rekenen op een terugvordering en boete. Nu probeert de stad, zoals zoveel gemeenten in Nederland, een sociaal gezicht te laten zien.

Voor ambtenaren betekent dat een compleet nieuwe manier van werken. NRC sprak de wethouder en ambtenaren, van de werkvloer tot aan de top. Over hun ommezwaai, de dilemma’s die de koerswijziging met zich meebrengt, én over recente casussen die nu anders beoordeeld worden dan voorheen.

Een paar jaar geleden was dit een „harde afwijzing” geworden, zegt beslisambtenaar Miranda, die haar achternaam liever niet in de krant heeft: inwoners zijn mogelijk nog boos over beslissingen uit het verleden. „Als ze het geld nou had overgemaakt,”, zegt Miranda, „dan was het duidelijker geweest dat ze het niet meer heeft. Nu kon het net zo goed in een oude sok onder het bed liggen.”

In dit geval betekende ‘de menselijke maat’ dat Miranda de aanvraag niet direct afwees, maar eerst onderzocht hoe geloofwaardig de uitleg van de vrouw is. Ze belde de ex-man en een hulpverlener. „Het werd me duidelijk dat zij in haar huwelijk behoorlijk onderdrukt is, ook fysiek.” Een ex-man die geld terugeist past precies in dat plaatje. „Ik raakte ervan overtuigd dat dat geld niet meer bij haar is.”

De vrouw kreeg de uitkering. Ook al kan Miranda nog steeds niet uitsluiten dat de vrouw het geld ergens verstopt heeft. „In het verleden draaide het echt om de bewijslast”, zegt ze. Zoals de wet voorschrijft. „Nu is iets aannemelijk maken soms genoeg.”

Maximale boetes

In heel Nederland denken gemeenten na over het menselijker maken van hun bijstandsbeleid. Sommige grote steden, zoals Amsterdam, Utrecht en Nijmegen, zijn al jaren relatief coulant. Bij andere gemeenten kwam dit op gang in de nasleep van de Toeslagenaffaire.

De omslag in Enschede is extra opvallend. Nog maar vijf jaar geleden sloegen maatschappelijke organisaties in de stad alarm over het hardvochtige bijstandsbeleid van de stad. Enschede koos steeds bewust een strakke interpretatie van de wet. „Kwetsbare burgers” waren de dupe, concludeerde een onafhankelijke adviescommissie in 2021 in opdracht van de gemeente.

De omslag naar een soepeler beleid was even daarvoor, in 2018, al in gang gezet door een nieuwe wethouder, Arjan Kampman van de PvdA. Als oppositieraadslid had hij in de jaren ervoor gezien hoe het bijstandsbeleid vooral zo goedkoop mogelijk moest zijn. Bijvoorbeeld door streng te zijn in de toekenning. Wie een bijlage te weinig meestuurde met zijn uitkeringsaanvraag, werd niet gevraagd om die alsnog te sturen, zoals nu, maar kreeg direct een afwijzing.

We waren de mensen uit het oog aan het verliezen

Arjan Kampman wethouder

En er werden maximaal boetes geïnd, vertelt Kampman. Zoals bij een man die via een gemeenteambtenaar een deeltijdbaan had gekregen. Hij wist niet dat hij die baan moest doorgeven aan een ambtenaar van een ándere afdeling van de gemeente, die zijn uitkering kon verrekenen met het salaris. „Hij moest niet alleen de uitkering terugbetalen, maar kreeg ook een boete.” Daarmee handelde Enschede keurig volgens de wet, zegt Kampman. „Maar we waren de mensen uit het oog aan het verliezen.”

De stad was zelfs strenger dan de wet: wie een bijstandsuitkering wilde, werd geacht zijn aanvraag pas in te dienen na een ‘zoektermijn’ van vier weken. Mensen moeten éérst proberen snel een baan te zoeken, was het idee. Ze zouden harder hun best doen als ze nog geen geld krijgen. In de wet staat zo’n zoektermijn alleen voor jongeren tot 27 jaar, Enschede paste hem toe voor iedereen. Pas na klachten van de Nationale Ombudsman stopte de stad hiermee.

Veel meer gemeenten deden dit, zegt afdelingsmanager Rob van Straaten, die ook toen al de ambtelijke leiding had over het bijstandsbeleid in Enschede. Gemeenten moesten bezuinigen. „We hadden een tekort van 10 miljoen euro.”

Ambtenaren kregen daarom de opdracht om bezuinigingen op de bijstand te verzinnen. De ‘zoektijd’ was er één van. Maar de meeste winst viel te behalen, zegt Van Straaten, „door gewoon de wet strak uit te voeren”. Hij wil zijn vorige wethouder, een CDA’er, overigens niet afvallen. „Dat dit college soepel kan zijn, komt ook omdat het financieel weer op orde is.”

Het strenge beleid van Enschede was niet uniek, weet ook Miranda. „Als je voor een arme gemeente werkte, moest je gewoon harder je best doen om mensen aan de poort tegen te houden.” Met strenge regels kon je de bijstand betaalbaar houden.

Haar werk geeft Miranda nu meer voldoening, zegt ze. Juist omdat ze „verder mag kijken dan de wet”. En omdat ze mensen vaker persoonlijk spreekt, in plaats van een brief te sturen. „Dat hoor ik ook terug: ik ben blij dat ik even een gezicht erbij heb.”

Hennepplanten

Wel is het werk moeilijker geworden. Ambtenaren konden zich altijd vastklampen aan de letter van de wet, zegt Jan de Boer, die in Enschede de kwaliteit van de bijstandsregels moet bewaken. Dat „voelde misschien veilig”, zegt hij. Want bij een afwijzing zeg je gewoon: ik kan niet anders.

Dat ligt anders als je regelmatig uitzonderingen mag maken. Dan moet je het opeens gaan uitleggen als je daar géén gebruik van maakt.

Sommige burgers eisen de ‘menselijke maat’ gewoon op, zegt manager Rob van Straaten. „Dan zeggen mensen in de spreekkamer: jij moet mij geen vragen stellen, maar gewoon dat geld overmaken. Dat is de menselijke maat.”

Maar de gemeente moet nog steeds controleren of aanvragers wel een uitkering nodig hebben, zegt Van Straaten. Al is dat soms nog zo lastig te bepalen, „het blijft belastinggeld”.

Ook deze aanvraag zou een paar jaar geleden geen schijn van kans maken. Nu wel. Beslisambtenaar Miranda besloot de vrouw uit de nodigen op het stadskantoor. Op de dag van de afspraak is haar zoon veel eerder binnen. „Later komt mevrouw binnen. Ze spreekt geen woord Nederlands en lijkt zich niet erg bewust van wat er gaande is. Haar zoon voert het woord.”

Miranda legt de zoon uit dat zijn moeder inzicht moet geven in haar financiële situatie. Dat zij duidelijk moet maken hoe zij bijvoorbeeld dat huurhuis heeft kunnen regelen zonder eigen inkomen. Dat is een wettelijk principe: wie zich in de praktijk redt zónder overheidsgeld, heeft geen recht op bijstand. „De zoon vertelde dat hij die kamer geregeld heeft.”

Een afwijzing zou het meest logisch zijn, zegt Miranda. „Er is onvoldoende helderheid, er was sprake van hennep, noem maar op.” Maar opnieuw besluit ze om verder te kijken. „Mijn indruk is dat deze vrouw weinig zelfbeschikking heeft: haar zoon heeft meer te vertellen dan goed is. Ik dacht: als ik dit nu afwijs, is zij de dupe. Dan moet zij wellicht haar huis uit, komt ze in de maatschappelijke opvang en stapelen de problemen zich op.”

Ze geeft de vrouw een uitkering, maar brengt de huur en zorgverzekering erop in mindering: die betalingen gaan via de gemeente lopen. Daardoor krijgt de vrouw alleen een klein beetje leefgeld op haar rekening. „Om haar te beschermen”, zegt Miranda. „Als haar zoon het geld dan voor slechte dingen gebruikt, heeft zij in ieder geval een huis en zorgverzekering.”

Ze weet niet zeker of dit de juiste beslissing was. „Er zit altijd strijd in jezelf.” Misschien belandt het geld alsnog bij haar zoon. Maar bovenal zag Miranda een kwetsbare vrouw die hulp nodig heeft. Ze heeft haar aangeraden om hulp te zoeken bij een wijkcoach.

Binnenkort zullen gemeenteambtenaren controleren wat deze vrouw daadwerkelijk met haar uitkering heeft gedaan. Zo gaat het vaker, zegt Miranda. Bij twijfelgevallen wél een uitkering geven, maar niet veel later iemand „achter de deur laten kijken”. De gemeente kiest voor vertrouwen, niet voor blind vertrouwen.

De letter van de wet

Eerder keek Miranda ook weleens verder dan de letter van de wet, zegt ze. Maar het grote verschil is „dat je nu steun ervaart en aangemoedigd wordt”. Door collega’s, leidinggevenden én politici. „Hier in de gemeenteraad en landelijk.” Als iedereen een sociaal beleid aanmoedigt, ga je vanzelf coulantere beslissingen nemen, zegt Miranda.

Voor één groep ambtenaren was de nieuwe koers nog veel ingrijpender: de kwaliteitsmedewerkers. Zij moesten de strenge kaders van de wet bewaken, zegt hun teamcoördinator Jan de Boer. Worden de verplichte boetes uitgedeeld? Weten we fraude te voorkomen? „Hun taak was altijd om heel juridisch te kijken naar de rechtmatigheid.”

Opeens moesten zij hun strakke kaders loslaten. Nu controleren zij ook of hun collega’s genoeg voorbij de letter van de wet durven te kijken, als de situatie daarom vraagt. Niet alle kwaliteitsmedewerkers gingen daar gemakkelijk in mee, zegt De Boer. „Sommigen raakten hun houvast kwijt. Of ze dachten: leidt dit niet tot willekeur? Gaan we nu fraude stimuleren?”

Utrecht maakt bijstand voor jongeren definitief toegankelijker, tegen de Participatiewet in, kabinet stribbelt niet tegen

Volgens afdelingsmanager Van Straaten is het niet zo gek dat ambtenaren hier verschillend naar kijken. Net als in de politiek, leven in de ambtenarij verschillende meningen. „In het verleden moesten sommige collega’s strenger zijn dan ze wilden, nu zijn er misschien mensen die soepeler moeten zijn dan ze willen.”

Maar vaak is de ‘menselijke maat’ helemaal niet zo moeilijk, zegt beslisambtenaar Miranda. Het betekent: mensen even bellen, in plaats van een brief sturen. Of je processen simpeler maken voor de burger.

Voorheen, zegt Miranda, moest je bij je bijstandsaanvraag veel meer documenten inleveren. Wie bijvoorbeeld ooit gescheiden was, moest een scheidingsbewijs meesturen. Ook al heeft de gemeente dat lang niet altijd nodig: alleen als er een alimentatieverplichting is. „Nu hoeven mensen bij hun aanvraag alleen in te vullen of ze gescheiden zijn. Daarna beoordelen we in een persoonlijk gesprek of we daar nog papieren van nodig hebben.”

Bovenal betekent de menselijke maat in Enschede: meer denken vanuit het perspectief van de inwoner.

Volgens de wet mag Enschede alleen eigen inwoners bijstand geven, zegt inkomensconsulent Niels, die net als Miranda zijn achternaam onvermeld wil laten. „Eerder was waarschijnlijk tegen deze vrouw gezegd dat ze maar in Haaksbergen bijstand moet aanvragen. Dat hoeft niet uit ons budget.” Nu is het verzoek ingewilligd, om de vrouw alle rompslomp te besparen.

Of de ‘menselijke maat’ daarmee ook duurder is voor de gemeente, vindt manager Rob van Straaten lastig te beoordelen. Ja, zegt hij, soepele beslissingen kosten vaak geld. En voor meer contact met uitkeringsontvangers, heb je meer ambtenaren nodig. „We komen nu op het punt dat we moeten bespreken of er meer collega’s nodig zijn.” Daar staat tegenover dat het aantal bezwaarschriften is gedaald. En misschien, zegt hij, levert het ook besparingen op „die moeilijk te meten zijn”. Bijvoorbeeld: als mensen dankzij de intensievere en positieve begeleiding van de gemeente maatschappelijk actiever worden, verbetert misschien wel hun gezondheid, wat hun zorgkosten verlaagt.

Voelt Van Straaten zich achteraf ongemakkelijk bij de jaren dat hij streng beleid moest uitvoeren? Hij vindt het niet zinnig om daarop te antwoorden. Ambtenaren zijn adviseurs, zegt hij. „Als de politiek heeft beslist, is de mening van de ambtenaar niet meer relevant.”

„Tien jaar geleden”, zegt Miranda, „was ik net zo trots op mijn werk”. Dat beaamt Niels. Al vindt hij dat het werk wel leuker en uitdagender is geworden. „Dat je dieper op dossiers kunt ingaan, en inwoners uitgebreider spreekt. Die zeggen zelf ook dat ze dat prettig vinden, dat geeft voldoening.” Er komen nu zelfs weleens kaartjes binnen van uitkeringsontvangers, zegt Van Straaten. „Met ‘bedankt’ erop. Nou, eerder kregen we dat niet.”