Duitsland staat op het punt een historische stap te zetten in het financiële beleid: in de coalitieonderhandelingen hebben SPD en CDU/CSU overeenstemming bereikt over een hervorming van de zogenoemde Schuldenbremse. Die grondwettelijke regeling verplicht de Duitse overheid om staatsschulden tot een minimum te beperken. Jarenlang was het in het zuinige Duitsland ondenkbaar daar aan te tornen, maar tegelijkertijd werd de schuldenrem de laatste jaren steeds vaker onderwerp van debat. Economen, de Bundesbank (de Duitse centrale bank) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) pleitten al langer voor versoepeling.
Nu lijkt zelfs de politiek overstag. Duitsland moet weer investeren – in de economie, de infrastructuur en vooral in defensie. En de belemmeringen daarvoor moeten weg. Whatever it takes, in de woorden van aanstaand bondskanselier en CDU-leider Friedrich Merz. Vier vragen over de plannen van de coalitiepartners-in-spe.
1Wat is de Schuldenbremse en wat is de voorgestelde hervorming?
In de Duitse grondwet staat nu nog dat de regering in Berlijn jaarlijks niet meer dan 0,35 procent van het bruto binnenlands product aan schulden mag aangaan om begrotingstekorten te financieren, noodsituaties daargelaten. Duitsland legt zichzelf een veel strakkere limiet op dan de 3 procent die als maximaal begrotingstekort geldt binnen de Europese Unie.
De regel werd in 2009 door het eerste kabinet-Merkel ingesteld, na de financiële crisis, maar wordt nu steeds meer als keurslijf ervaren, gezien de urgente nood aan defensie-uitgaven en vanwege achterblijvende publieke investeringen in de Duitse economie, die al twee jaar op rij krimpt.
In de plannen van CDU en SPD blijft de schuldenrem als mechanisme overeind. Nog steeds geldt dat niet meer dan 0,35 procent van het bbp mag worden geleend. Maar binnen de overheidsbegroting waarvoor deze regel geldt, worden defensie-uitgaven goeddeels uitgezonderd. Als de overheid meer dan 1 procent van het bbp aan defensie uitgeeft, valt alles boven die 1 procent buiten de schuldenrem. In principe maakt dit oneindig hoge defensie-uitgaven mogelijk.
Voor investeringen in infrastructuur wordt een speciaal fonds opgetuigd van 500 miljard euro, dat niet valt onder de reguliere begroting en ook niet onder de schuldenrem. Deze 500 miljard moet door de Duitse regering worden geleend op de financiële markten.
Een derde aanpassing is dat de begrotingsregels voor de Duitse deelstaten worden opgerekt. Onder de huidige schuldenrem mogen zij in principe helemaal geen schulden maken. Met de aanpassing vervalt deze stringente regel: voortaan mogen de deelstaten tekorten hebben van 0,35 procent van het bbp.
Economen spreken van een substantiële hervorming. „Dit heeft grote betekenis”, zegt Sander Tordoir, hoofdeconoom van denktank Centre for European Reform en Duitslanddeskundige. „Dit is een weg om de schuldenrem heen voor existentiële zaken: defensie en infrastructuur.” Net als talloze economen pleitte Tordoir de voorbije maanden voor versoepeling van de knellende regel. „Dit is precies wat de dokter voorgeschreven had”, zegt hij.
Ruwweg kan Duitsland met deze nieuwe regels voortaan begrotingstekorten lijden van 2 à 3 procent van het bbp, afhankelijk van hoeveel geld het aan defensie uitgeeft, en hoeveel aan publieke infrastructuur, zegt Tordoir.
2Wat maakt het versoepelen van de schuldenrem zo opvallend in deze coalitieonderhandelingen?
Naast migratie was economie hét thema van de verkiezingscampagne de afgelopen maanden. Daarin was de schuldenrem een stokpaardje van de SPD: de partij wilde die vergaand hervormen. SPD-leider en huidig bondskanselier Olaf Scholz (die als de onderhandelingen slagen opgevolgd wordt door Friedrich Merz, leider van verkiezingswinnaar CDU) zei meermaals Oekraïne te willen steunen, maar dat dit niet ten koste mag gaan van sociaal beleid – iets wat de schuldenrem in de weg stond.
En precies daarom klapte het vorige kabinet: de neoliberale coalitiepartner FDP wilde niet tornen aan de schuldenrem, óók niet voor steun aan Oekraïne, waarop Scholz zijn minister van Financiën Christian Lindner (FDP) ontsloeg. Een deel van de kritiek op de gevallen ‘stoplichtcoalitie’ (SPD, FDP en de Groenen) luidde dat Duitsland niet vooruitkwam omdat de partijen het maar niet eens werden over financiën.
Ook CDU is altijd voorstander van de strenge begrotingsregels geweest. De vrees was dat een coalitie tussen de sociaal-democraten van SPD en de conservatieve liberalen van CDU een herhaling van de afgelopen jaren zou betekenen. Maar al in de beginfase van de onderhandelingen hebben de partijen nu overeenstemming bereikt over dit heikele punt.
Hoewel een aanpassing van de schuldenrem jarenlang ondenkbaar was, sorteerde Merz in de verkiezingscampagne al voor op zijn draai door zich niet meer expliciet tégen een grondwetswijziging uit te spreken. Bovendien heeft hij altijd uitdrukkelijk zijn steun voor Oekraïne uitgesproken. Met de toenadering van Amerika tot Rusland wordt Europa en daarmee Duitsland een nog belangrijkere bondgenoot voor Oekraïne, wat de urgentie voor financiële flexibiliteit verhoogt. Als aanstaand bondskanselier werpt Merz zichzelf op als nieuwe leider van een sterk, verenigd Europa.
Volgende week stemt de Bondsdag in de oude samenstelling – de nieuwe Bondsdag wordt pas eind deze maand beëdigd – over de voorstellen van SPD en CDU. Dat op basis van die oude verhoudingen gestemd wordt, is zeer uitzonderlijk. Een twee derde meerderheid is nodig voor de grondwetswijziging, wat betekent dat steun van FDP (die niet zal terugkeren in de nieuwe Bondsdag omdat de partij te weinig stemmen kreeg) of van de Groenen nodig is. Steun van FDP is vrijwel uitgesloten, dus is de vraag of en onder welke voorwaarden de Groenen zullen toezeggen. Fractievoorzitter Katharina Dröge was in een eerste reactie terughoudend, omdat SPD en CDU in hun plannen niets zeggen over klimaatbeleid.
Mocht er geen meerderheid gevonden worden vóórdat de nieuwe Bondsdag geïnstalleerd is, worden de hervormingen nog onzekerder: de radicaal-rechtse en pro-Russische AfD en de pacifistische Die Linke zullen sterker vertegenwoordigd zijn en de plannen mogelijk torpederen.
3Wat betekenen de hervormingen van de Schuldenbremse voor de Duitse economie?
Het kan de Duitse economie een zet geven. Die economie draait niet goed: na een krimp van 0,3 procent in 2023, werd de Duitse economie in 2024 0,2 procent kleiner. Ook voor dit jaar wordt krimp verwacht. Intussen zijn in industrieland Duitsland de berichten over fabriekssluitingen en ontslagen aan de orde van de dag.
Deze malaise heeft meerdere oorzaken, zoals de hoge gasprijzen voor de industrie als gevolg van de Russische inval van Oekraïne, en de rap toegenomen industriële concurrentie uit China. Maar een van de belangrijkste oorzaken, zeggen veel economen, is binnenlands van aard: al jaren blijven publieke investeringen in Duitsland achter bij die in buurlanden. Die bedragen zo’n 2,6 procent van het bbp – fors lager dan in landen als Frankrijk, Nederland en de VS, waar dit percentage tussen de 3,5 en 4 ligt, blijkt uit cijfers van het Internationaal Monetair Fonds. Volgens het IMF draagt dit investeringsgat bij aan de zwakte van de Duitse economie en moeten investeringen „substantieel” omhoog.
Dat zou mogelijk worden als het pakket hervormingen van SPD en CDU wordt aangenomen. Verhoogde publieke investeringen zullen naar verwachting op korte termijn de economische activiteit aanjagen en op lange termijn de economie versterken, door meer digitalisering en betere infrastructuur. Tegelijk kunnen de defensie-industrie én zijn toeleveranciers profiteren van meer orders. De groei in de wapenindustrie kan de krimp in andere sectoren, zoals de auto-industrie, opvangen.
4Hoe reageren de financiële markten?
Op de financiële markten werd woensdag heftig gereageerd op de Duitse ommezwaai. Dat het Duitse begrotingstekort gaat toenemen door hogere defensie-uitgaven én meer bestedingen aan infrastructuur, betekent dat Duitsland meer gaat lenen en dus meer staatsleningen op de markt brengt.
Dat vooruitzicht, van hogere Duitse begrotingstekorten en naar verwachting ook hogere economische groei, zorgde direct voor hogere rente op Duitse staatsleningen. De marktrente (‘effectieve rente’) op Duitse leningen met een looptijd van tien jaar schoot omhoog van 2,52 procent naar 2,74 procent. Dat is een zeldzaam grote sprong.
Ook de rente van andere eurolanden, die sterk samenhangt met de Duitse, steeg sterk: voor Nederlandse soortgelijke leningen van 2,69 procent naar 2,91 procent, en voor bijvoorbeeld Franse van 3,25 procent naar 3,47 procent. Zo werd het, door het Duitse plan, voor alle eurolanden plots duurder om te lenen.
De aandelenmarkten reageerden juist gunstig op de economische impuls die het gevolg kan zijn van hogere Duitse defensie-uitgaven. De Duitse DAX-index steeg met meer dan 3 procent. De euro steeg fors naar 1,0755 dollar per euro, de hoogste koers sinds de Amerikaanse presidentsverkiezingen van begin november vorig jaar.
Met medewerking van Maarten Schinkel
