Van de toeslagen kom je niet zomaar af

Niemand houdt er meer van, maar hoe kom je ervan af? Al jaren wil politiek Den Haag, van links tot rechts, de toeslagen afschaffen. Het systeem van voorschotten, die daarna weer gecorrigeerd moeten worden, is complex voor uitvoerders. En wie een fout maakt, of zijn situatie ziet veranderen, moet soms ineens veel geld terugbetalen.

Dat leidt tot „acute financiële stress”, ziet Peter Heijkoop, armoedewethouder in Dordrecht. „Bij het overgrote deel van de mensen die schulden hebben, spelen toeslagen een rol.”

Na de Toeslagenaffaire kwam dit thema bovenaan de politieke agenda te staan. Het kabinet-Rutte III trad erom af. Rutte IV schreef in het regeerakkoord: „We hebben de ambitie om de toeslagen af te schaffen.”

Ineens alle toeslagen schrappen, leek de regering onuitvoerbaar. Maar Rutte IV wilde wel een begin maken. Een van de vier, de kinderopvangtoeslag, verdwijnt en wordt vervangen door het bijna gratis maken van de kinderopvang. En de huurtoeslag wordt „vereenvoudigd”.

Maar alleen al deze eerste twee stappen komen moeizaam van de grond. Maandag publiceerde de Raad van State een snoeihard advies over de versimpeling van de huurtoeslag. De toekomst ervan is ongewis. Ook het bijna gratis maken van de kinderopvang stuit op hindernissen en loopt waarschijnlijk vertraging op.

Het móét anders, vindt vrijwel elke bestuurder en politicus. Waarom schiet het dan niet op met de hervormingen?

„Risicovol”, zo noemt de Raad van State het kabinetsvoorstel om de huurtoeslag te versimpelen. De meeste huurders gaan erop achteruit, veelal mensen in een „kwetsbare positie”.

Een pijnlijke constatering, want de verbouwing was juist bedoeld om burgers te helpen. Een eerste versimpeling kon een latere afschaffing van het toeslagensysteem dichterbij brengen. Een systeem dat voor ontvangers én uitvoerders is uitgegroeid tot een byzantijnse bureaucratie.

Het onbetwiste dieptepunt was de kinderopvangtoeslagenaffaire, waarin de risico’s van fraudebestrijding, hoge terugvorderingen en ingewikkelde administratie samenkwamen. Gedupeerden moeten in veel gevallen nog langer wachten op compensatie dan gedacht, meldde NRC donderdag. Het zette de urgentie van een nieuw toeslagenstelsel opnieuw op de kaart.

Lees ook: Herstel Toeslagenschandaal loopt vast door angstcultuur en interne chaos

Maar andere nadelen wegen voor Haagse beleidsmakers misschien nog wel zwaarder. De toeslagen kweken ook onbedoelde prikkels: wie meer gaat verdienen, krijgt minder toeslag. Daardoor leidt een uurtje meer werken soms nauwelijks tot extra inkomen, of zelfs tot inkomensverlies.

Bovendien bereiken de toeslagen niet iedereen. Bij de laatste meting bleek bijvoorbeeld dat 10 procent van de groep die recht op huurtoeslag heeft, die toeslag nooit had aangevraagd. Voor het kindgebonden budget is dat zelfs 15 procent.

Het lastige: datzelfde toeslagensysteem is voor velen cruciaal om uit de financiële ellende te blijven.

Geldmachine van 15 miljard

De toeslagen zijn er overigens niet alleen voor een kleine, achtergebleven groep: de kans is in Nederland groter dat je wél dan geen toeslag ontvangt. In totaal ontvangen 5,5 van de 8 miljoen huishoudens ten minste een van de vier toeslagen. Verreweg de grootste is de zorgtoeslag, die 4,5 miljoen huishoudens bereikt.

De toeslagenafdeling van Financiën is in feite een enorme geldmachine die jaarlijks meer dan 15 miljard euro uitspuwt om mensen van inkomenssteun te voorzien.

In Nederland ontvangen 5,5 van de 8 miljoen huishoudens een vorm van toeslag

En dus zegt ook een uitgesproken tegenstander van het toeslagensysteem als D66-Tweede Kamerlid Steven van Weyenberg: „Het is in de huidige vorm wel onmisbaar. Als je er morgen mee ophoudt, dan zakken mensen met lage en middeninkomens door het ijs.”

Dat verklaart deels waarom aanpassingen zo ingewikkeld zijn: elke verschuiving heeft enorme gevolgen voor veel Nederlanders. Toeslagen weghalen zónder het inkomen van de ontvangers anderszins aan te vullen of hun kosten te verlagen, is eigenlijk geen optie. Dan komen kwetsbare huishoudens in de problemen.

En daar gaat het mis met de huurtoeslag. Tot nu toe wordt die berekend op basis van het inkomen van de huurder en de precieze huurprijs. In het nieuwe plan wordt uitgegaan van een standaardhuur die voor iedereen hetzelfde is: 520 euro. Wel zo gemakkelijk, was de gedachte, want hoe simpeler de toeslag, hoe eerder je weet waar je aan toe bent.

Alleen: twee derde van de toeslagenontvangers gaat erop achteruit door de wijziging, bleek vorig jaar uit berekeningen van budgetinstituut Nibud. Wie veel meer dan de vastgestelde 520 euro aan huur betaalt, houdt straks minder over.

Die nadelige effecten waren bekend bij de regeringspartijen van Rutte IV. Aan de formatietafel besloten zij de schok van de lagere huurtoeslag te dempen met een verhoging van het minimumloon. „Die huurtoeslag zat niet voor niets in een mandje van maatregelen”, vertelt Van Weyenberg.

Totdat het mandje al eerder werd leeggegeten. De stijgende energieprijzen en inflatie leidden ertoe dat het kabinet het minimumloon dit jaar al opschroefde. Daardoor is het geen compensatiemaatregel meer, en valt de som slechter uit. Minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting, CDA) gaat de standaardhuur van 520 euro nu „opnieuw wegen”.

Wat niet helpt: het kabinet wilde dat de verbouwing van de huurtoeslag ‘budgetneutraal’ blijft. Het was, behalve uitvoeringsproblemen, een van de redenen dat de coalitie niet direct tot afschaffing besloot. Dat zou te duur uitpakken als iedereen gecompenseerd moet worden.

Grootste probleemtoeslag

Nog complexer dan de huurtoeslag is de kinderopvangtoeslag. Allerlei factoren bepalen of je hier recht op hebt en welk bedrag je krijgt: of jij en je partner werken, wat je verdient, het aantal opvanguren en het tarief van de opvang. Vergeet je één verandering door te geven, dan klopt het voorschot niet meer.

En daardoor krijgt zo’n 80 procent van de ontvangers achteraf een correctie, bleek in 2019 uit ambtelijk onderzoek. Veel meer dan bij andere toeslagen. Ruim de helft van hen moet geld terugbetalen, de rest krijgt een nabetaling. Niet voor niets wil het kabinet deze probleemtoeslag als eerste afschaffen.

Bijna-gratis kinderopvang moet de toeslag vanaf 2025 overbodig maken. Werkende ouders betalen dan slechts 4 procent van de kosten zelf. De rest maakt de overheid over naar de kinderopvangorganisatie.

Financieel hebben alleen de hogere inkomens iets aan deze operatie. De laagste inkomens krijgen nu al 96 procent vergoed, net als in het nieuwe stelsel. Hun winst zit vooral in de voorspelbaarheid en eenvoud. De toeslag voor hogere inkomens is nu nog veel lager. Vooral zij zullen dus profiteren en hun kinderen vaker naar de opvang brengen, is de verwachting.

De grote vraag is: kan de opvang dat aan? De personeelstekorten zijn nu al ongekend hoog, maandenlange wachtlijsten zijn de norm.

Lees ook: Wie aait dat kindje nog drie keer over z’n bolletje? Kinderopvang zit met nijpend personeelstekort

Nog gevoeliger ligt het risico dat lage inkomens er tóch, onbedoeld, op achteruitgaan. Veel deskundigen waarschuwen daarvoor.

Dat zit zo: de overheid vergoedt tot een maximaal uurtarief. En sommige opvangorganisaties zullen hun tarief tot boven die grens verhogen, verwachten deskundigen. Ouders met een midden- of hoger inkomen kunnen dat nog prima betalen, want door de subsidie zijn zij alsnog goedkoper uit dan voorheen. En een deel van de kinderopvangsector is in handen van private investeringsmaatschappijen die een hoge winst nastreven.

Voor de laagste inkomens wordt de opvang dan onbetaalbaar, vreest het Sociaal en Cultureel Planbureau. Of er ontstaat een tweedeling tussen opvanglocaties voor rijk en arm, en daardoor groeiende kansenongelijkheid. Minister Karien van Gennip (Sociale Zaken, CDA) is erop gebrand dit te voorkomen. Ze laat nu onderzoeken of het verstandig is om de sector bijvoorbeeld prijs- of winstbeperkingen op te leggen.

Het laat zien hoe het schrappen van één toeslag grote maatschappelijke gevolgen kan hebben. Niet voor niets schreven ambtenaren van Van Gennip in een notitie dat de geplande invoeringsdatum van 1 januari 2025 erg onzeker is. Ze stelden een tijdlijn op met 21 tussenstappen. Bij de helft daarvan staan opmerkingen als: „zeer ambitieus”. Of: „Zeer kort voor een complexe stelselherziening”.

‘Verkokering’ over ministeries

Van Gennip besluit als minister van Sociale Zaken over de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget, zoals Hugo de Jonge zich als minister van Volkshuisvesting ontfermt over de huurtoeslag en Ernst Kuipers (Volksgezondheid, D66) over de zorgtoeslag gaat. Ondertussen houdt VVD’er Aukje de Vries, de staatssecretaris voor Douane en Toeslagen, zich vanuit het ministerie van Financiën bezig met de uitvoering van de toeslagen.

Die ‘verkokering’ bevalt wethouder Heijkoop uit Dordrecht maar niets. „De verantwoordelijkheid is verdeeld, met al die verschillende ministeries. Dan kijken ze naar een los onderdeel, lopen ze weer tegen een muur aan bij een van de andere onderdelen.”

Volgens Heijkoop, ook bestuurder bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, staat die versnippering een grotere ambitie in de weg. Hij zou willen dat het kabinet álle toeslagen overbodig maakt. „Het begint uiteindelijk met inkomen. Dáár moet je een visie op hebben.” Heijkoop, een CDA’er, pleit voor het opnieuw verhogen van het minimumloon en de uitkeringen. „Dan hoef je geen pleisters meer te plakken.”

En zelfs dat is niet genoeg, zegt Hans Borstlap. De oud-topambtenaar leidde in 2020 een commissie die het kabinet adviseerde over nieuwe regels rond werk. Die benoemde ook de toeslagen als bron van onzekerheid, en hindernis voor mensen die meer willen werken. De vraag waar volgens hem alles om draait: „Waarom hebben we eigenlijk toeslagen?”

Zijn antwoord: omdat de loongroei sinds 1982 is achtergebleven. Toen spraken werkgevers en vakbonden in het akkoord van Wassenaar ‘loonmatiging’ af. „De hoofdvraag is natuurlijk: waarom zouden de lonen niet toereikend moeten zijn voor de basale kosten van het levensonderhoud? Dat is eigenlijk de eerste vraag.”

De visie van Hans Borstlap ziet er zo uit: stop met de toeslagen en zorg dat álle lonen, niet alleen het minimumloon, fors omhoog gaan. Werkgevers moeten hogere salarissen geven, en de overheid moet zorgen dat werknemers daar netto meer aan overhouden, via lagere belastingen.

Ook werkgevers hebben belang bij hogere lonen, zegt Borstlap. „Zij klagen steen en been dat ze te weinig mensen hebben. Nou, hier is een oplossing die meer mensen aan de slag krijgt.”

Het is een gigantische operatie. En het mag wat kosten. Wat Borstlap betreft gaat dan ook de belasting op vermogen omhoog, zodat die op arbeid omlaag kan. Van Weyenberg stelde in een eigen toeslagenplan voor om de hypotheekrenteaftrek volledig te schrappen. Wat hem betreft, worden in een volgende kabinetsperiode alle toeslagen overbodig gemaakt door een hoger minimumloon en lagere belastingen.

Lees ook: Toeslagen schrappen? Dat heeft een prijs

„De moed zinkt je weleens in de schoenen”, zegt Pieter Grinwis, Kamerlid voor de ChristenUnie. Ook hij diende een plan in om alle toeslagen af te schaffen. „Toeslagen afschaffen is een mix van zoet en zuur.” De compenserende maatregelen leveren mensen wat op, de afschaffing neemt iets weg. „Dat is politiek heel ingewikkeld. Het ene is aantrekkelijk om te steunen, het andere niet.”

Bij het afschaffen van alle toeslagen, die zijn toegesneden op je persoonlijke situatie, zullen er altijd mensen benadeeld worden, dat lijkt onvermijdelijk. Compensatie via de belasting of het minimumloon zijn veel minder gericht. Dat is helaas de prijs, stelt Van Weyenberg vast: „Als je nooit wilt accepteren dat iemand er ook maar een beetje op achteruit gaat, kom je er niet.”