„Sorry, we gaan hier geen discussie meer over voeren.” Aldus een ambtenaar van het ministerie van Buitenlandse Zaken in 2013 in een e-mail naar collega’s. Het is begin december en de Nederlandse overheid is bezig met de organisatie van een zogeheten samenwerkingsforum voor Nederlandse en Israëlische bedrijven. Er zijn Kamervragen gesteld nadat NRC heeft geopenbaard dat er bedrijven meedoen die actief zijn in Israëlische nederzettingen in bezet Palestijns gebied.
De ambtenaren vragen zich af of die Israëlische bedrijven toch niet moeten worden uitgesloten van de samenwerking die de Nederlandse staat organiseert, maar ze komen er onderling niet uit. „We hebben weer eens verschillen van inzicht over toepassing ontmoedigingsbeleid”, stelt een van hen vast.
Het ‘ontmoedigingsbeleid’ is de officiële aanpak van Nederland ten aanzien van handel met de nederzettingen die Israël na 1967 stichtte in bezet gebied. Daar wonen inmiddels zo’n 750.000 kolonisten. De nederzettingen, met al hun infrastructuur en beveiliging, belemmeren de Palestijnen in hun dagelijks leven. Een radicaal smaldeel van de kolonisten gebruikt geweld tegen de Palestijnse bevolking van de Westelijke Jordaanoever en wordt daarbij gesteund door het Israëlische leger. Het afgelopen jaar werden er meer dan vijfhonderd Palestijnen op de Westelijke Jordaanoever gedood, waarvan zo’n tweehonderd voor het uitbreken van de Gaza-oorlog op 7 oktober.
Lees ook
deze reportage over de kolonisten op de Westelijke Jordaanoever: ‘Wraak is een goede zaak’
Volgens het internationaal recht zijn de nederzettingen illegaal. De Europese Unie en Nederland willen daarom het Israëlische nederzettingenbeleid niet faciliteren. Nederland „ontmoedigt” officieel Nederlandse bedrijven om economische relaties te onderhouden met Israëlische bedrijven die opereren in nederzettingen in bezet gebied. In de woorden van demissionair minister Hanke Bruins Slot (Buitenlandse Zaken, CDA), in november 2023: „De Nederlandse overheid verleent geen diensten aan Nederlandse bedrijven die activiteiten ontplooien ten behoeve van Israëlische nederzettingen in bezet gebied”.
De praktijk is echter anders. De Israëlische bedrijven mochten in 2013 uiteindelijk gewoon deelnemen aan het forum dat de Nederlandse overheid organiseerde. Het is een groot contrast met de Nederlandse houding ten opzichte van Rusland, waartegen wel harde sancties werden aangekondigd na de annexatie van de Krim in 2014. De EU verbiedt het om goederen te verkopen en diensten te verlenen aan personen en bedrijven in de Krim of voor gebruik in de Krim. In oktober 2023 werden nog Nederlandse bedrijven en personen veroordeeld voor hulp aan de bouw van de Krimbrug tussen Rusland en Oekraïne.
De milde opstelling tegenover Israël is echter een trend. Nederland zet zich officieel in voor een tweestatenoplossing, maar onthield zich onlangs van stemming in de VN voor een humanitair staakt-het-vuren in de Gaza-oorlog, al bleek in november dat Nederland weet dat Israël bewust kiest voor een militaire strategie die leidt tot veel burgerslachtoffers.
De afgelopen tien jaar worstelde Nederland met zijn houding ten aanzien van Israël en zijn eigen beleid, zo blijkt uit onderzoek van mensenrechtenorganisaties The Rights Forum en SOMO (Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen). Zij deden onderzoek naar het ontmoedigingsbeleid en vroegen met een beroep op de Wet Openbare Overheid interne overheidsdocumenten op over het beleid tussen 2006 en 2023.
Uit de opgevraagde documenten rijst een beeld op van ambtenaren die keer op keer balanceren tussen tegengestelde belangen in een gevoelig dossier. Welke afwegingen maakt Nederland als het gaat om handel met Israël? Hoe wordt de Nederlandse ‘ontmoediging’ in de praktijk uitgelegd? En wat zegt dit over de Nederlandse positie ten aanzien van Israël en het bezette Palestijnse gebied?
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/01/17163325/web-1101BUI_IsraelDEF2.jpg)
Casus 1Nederlandse voedselmaand
Begin 2017 wordt de Nederlandse ambassade in Tel Aviv benaderd door de Israëlische supermarktketen Shufersal – „Niveau Albert Heijn”, noteert iemand in een e-mail – voor een samenwerking. De supermarktketen heeft acties waarbij ze een maand lang producten uit een bepaald land onder de aandacht brengt en wil Nederland in het zonnetje zetten.
„De post ziet dit als een grote kans om NLse producten te promoten en zou de actie dus graag willen steunen”, schrijft een ambtenaar – ‘de post’ verwijst naar de Nederlandse ambassade in Israël. Maar dezelfde mail vermeldt ook dat Shufersal vestigingen heeft in nederzettingen. Het is volgens de ambassade niet mogelijk om alleen vestigingen in Israël zelf te ondersteunen.
Uit de e-mailwisseling: „Ik zie de problemen met het ontmoedigingsbeleid, maar wellicht kunnen we kijken naar de manier waarop de post een dergelijke actie kan ondersteunen binnen de kaders die door het ontmoedigingsbeleid worden gesteld. Daar zijn ongetwijfeld verschillende gradaties in.”
De reactie illustreert de spanning in het ontmoedigingsbeleid. Want hoewel Nederland de nederzettingen niet wil faciliteren, is het tegelijkertijd ook overheidsbeleid om de handel met Israël binnen de grenzen van 1967 juist te bevorderen.
Lees ook
Hoe Buitenlandse Zaken worstelt met het Israël-standpunt
Koffers pakken
Hoe kan Nederland dit onderscheid maken als Israël dit zelf nadrukkelijk niet doet? Om die spagaat te overbruggen, interpreteren ambtenaren het ontmoedigingsbeleid sinds 2013 zo dat het alleen gaat om directe betrokkenheid van Nederlandse bedrijven bij nederzettingen. Zoals een ambtenaar in juli 2014 schrijft, na het zoveelste overleg over hoe het ontmoedigingsbeleid moet worden uitgelegd:
„Als indirect ver wordt doorgetrokken (de verwevenheid nederzettingen met hele Israëlische economie is immers groot) zou het de facto bijna een boycot betekenen en kan onze TEL-EA [de economisch attaché in Tel Aviv] wel zijn koffers pakken. Bijna elk Israëlisch bedrijf heeft ergens wel een link met nederzettingen.”
In het geval van de supermarktactie lijkt het echter wel degelijk te gaan om directe betrokkenheid door het faciliteren van de actiemaand, wat het gevoelig maakt. Zoals een van de ambtenaren schrijft: „De crux zit hem in de wijze waarop de ambassade de actie steunt”. Er geldt dan ook een „negatief advies ten aanzien van activiteiten waarvan niet kan worden gegarandeerd dat die kunnen worden afgebakend binnen de grenzen van 1967”.
Het handelsbelang blijkt echter doorslaggevend, zoals ook doorschemert in de steeds urgentere toon van de mailtjes:
„Al witte rook?”
„Er is nogal haast bij omdat [de ambassade in Tel Aviv] hier zo snel mogelijk uitsluitsel wil geven. Zo wordt de kans op misverstanden over het Nederlandse beleid geminimaliseerd.”
„Ik zou uitsluitsel over deze kwestie vandaag echt enorm op prijs stellen omdat ik bang ben dat Shufersal anders zal besluiten de producten van een ander EU-land te gaan promoten dit jaar.”
In november dat jaar vindt de Dutch Food Month plaats bij Shufersal. Producten van Nederlandse merken verschijnen ook in supermarkten in de nederzettingen in bezet gebied, onder vrolijke posters met molentjes en grachtenpanden.
Rookgordijn
Het ontmoedigingsbeleid is „in feite een rookgordijn”, stelt rechtssocioloog Jeff Handmaker van het International Institute of Social Studies van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Handmaker is deskundige op het gebied van internationaal recht en het Israëlisch-Palestijnse conflict. „Nederland doet alsof het iets doet, terwijl het in feite niets doet.”
Volgens Handmaker schiet de Nederlandse overheid tekort met haar beleid. „Volgens het VN-handvest en het Verdrag van Genève moeten staten elkaar ter verantwoording roepen over de regels van het internationaal humanitair recht. Dat doet Nederland met dit ontmoedigingsbeleid niet.”
Volgens Handmaker is het een politieke keuze om een dergelijke promotieactie toe te staan. Hij wijst op het verschil met de Nederlandse houding tegenover Rusland. „Juridisch gezien is er geen onderscheid tussen de bezette Krim en de bezette Palestijnse gebieden”, aldus de juridisch socioloog, „maar politiek is er wél een enorm onderscheid”.
Casus 2Op vakantie in de nederzettingen
Behalve met de afweging tussen handelsbelangen en het internationaal recht worstelen ambtenaren ook met de communicatie over het ontmoedigingsbeleid aan bedrijven. In de praktijk lijkt het ontmoedigen vooral neer te komen op een passieve informatieplicht. Zoals een ambtenaar het uitlegt, in oktober 2021:
„Voor de fijnproevers: ontmoedigingsbeleid is niet perse dat we bedrijven actief ‘aanspreken’. Denk dat zo de verkeerde indruk wordt gewekt. We hebben een ontmoedigingsbeleid tav economische activiteiten in ISR [Israëlische] nederzettingen en bedrijven worden daarover geïnformeerd als ze bij ons aankloppen met vragen daarover.”
De passieve invulling van het beleid blijkt ook in relatie tot reisgigant Booking.com, die meermaals aan bod komt in de door The Rights Forum en SOMO opgevraagde documenten. Bij het boekingsbedrijf, waarvan het hoofdkantoor gevestigd is in Amsterdam, kunnen toeristen talloze vakantiewoningen vinden op de bezette Westelijke Jordaanoever, de bezette Golan Hoogvlakte en in bezet Oost-Jeruzalem.
Dat Booking.com deze accommodaties aanbiedt, weet de overheid al jaren. Al in 2017 wordt duidelijk dat de naam van Booking.com zal verschijnen op een lijst van de Verenigde Naties met bedrijven die actief zijn in Israëlische nederzettingen. En in 2019 komt het bedrijf in opspraak na een rapport van Amnesty International over de rol van toerisme bij de instandhouding van de nederzettingen.
De ambtenaren besluiten om het bedrijf niet zelf te benaderen. Alleen als Booking.com naar hen toe komt, zullen ze het Nederlandse beleid uitleggen:
„besloten Booking niet proactief te benaderen om ze te informeren over het beleid, omdat dit wellicht ‘te assertief’ kan overkomen en kan worden opgevat als een impliciete oproep te stoppen met hun activiteiten – en zover willen we niet gaan.”
Booking.com neemt na de publicatie van het rapport inderdaad contact op met Buitenlandse Zaken om het te hebben over het ontmoedigingsbeleid en het beleid rondom Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO). De ambtenaren bereiden het gesprek voor en benadrukken wederom de terughoudende lijn:
„We gaan dus niet ‘actief ontmoedigen’, omdat het uiteindelijk aan het bedrijf zelf is om te besluiten welke activiteiten zij wel of niet ontplooien. We zouden als overheid alleen een inhoudelijke appreciatie van Booking-activiteiten geven, op het moment dat zij op welke wijze dan ook een dienst van de overheid zouden verlangen.”
Plausibele ontkenning
Deze aanpak illustreert volgens Handmaker dat Nederland zijn inspanningen minimaliseert om iets te doen tegen de nederzettingen. „Het beleid verschaft Nederland een soort plausibele ontkenning”, zegt hij. „Dat is een vorm van conflictbeheersing waarbij je zegt: ‘Als je mij niet vertelt wat je aan het doen bent, dan kan niemand mij er later van beschuldigen dat ik er wel iets van wist.’ Hear no evil, see no evil, speak no evil.”
Hoe ver die strategie gaat, wordt duidelijk in december 2019. Binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken vindt er een mailwisseling plaats over Nederlandse bedrijven die benaderd zullen worden in verband met een handelsmissie naar Israël. De overheid speelt daarbij dus een actieve, faciliterende rol.
Een van de ambtenaren merkt op dat Booking.com op de lijst staat en werpt de vraag op of daar nog iets speelt met betrekking tot het ontmoedigingsbeleid. „Fijn dat je dit signaleert!”, reageert een collega. „Wij zouden ervoor pleiten Booking niet actief te benaderen. Deelname aan de missie zou, gelet op activiteiten in bezet gebied, voor veel ophef kunnen zorgen.” Een andere ambtenaar is het daarmee eens, maar voegt eraan toe: „Als ze zichzelf opgeven is het een ander verhaal wat mij betreft (geen uitsluiting).”
Bij Booking.com kun je nog steeds een vakantie boeken in illegale nederzettingen als Kfar Adumim. De plekken hebben namen als ‘Desert Lounge’ en ‘Genesis’. Bij de locatie staat inmiddels wel aangegeven dat de accommodaties zich in een ‘Israëlische nederzetting’ bevinden. Dat die nederzettingen volgens internationaal recht illegaal zijn, wordt niet gemeld. Bij de accommodaties in bezet Oost-Jeruzalem staat aangegeven dat de huizen in Israël staan.
