Schiphol veroorzaakt meer geluidsoverlast dan is toegestaan, maar wordt daar niet voor gestraft. Wettelijk gezien overtrad de luchthaven al sinds 2015 geregeld de geluidsnormen, maar de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) gedoogde dat. Nu blijkt dat de inspectie dat gedogen afgelopen jaar nog verder heeft opgerekt. „De inspectie zoekt ruimte waar geen ruimte is”, zegt hoogleraar bestuursrecht Herman Bröring van de Rijksuniversiteit Groningen. „Het gedogen gaat steeds verder, het wordt steeds glibberiger.”
Het kabinet-Rutte II voerde in 2013 beleid in dat ervoor moest zorgen dat minder omwonenden geluidsoverlast van Schiphol ondervinden. Het beleid houdt in dat de luchthaven zoveel mogelijk gebruikmaakt van start- en landingsbanen die verder van woongebieden af liggen, waar minder omwonenden overlast ervaren. In sommige gebieden mag Schiphol dan méér geluidsoverlast veroorzaken dan wettelijk is toegestaan, zolang de totale overlast maar beperkt wordt.
Maar dat beleid, dat is vastgesteld in samenspraak met Schiphol en omwonenden, is nooit in de wet vastgelegd. Daarom gaf staatssecretaris Mansveld van Infrastructuur en Milieu (PvdA) de ILT in 2015 de opdracht om de overschrijding van wettelijke geluidsnormen te gedogen zolang Schiphol zich aan het nieuwe vliegbeleid houdt.
Schiphol mocht vanaf dat jaar dus meer dan wettelijk is toegestaan, maar zelfs aan dat nieuwe beleid hield de luchthaven zich tussen 2021 en 2023 niet. Te vaak gebruikte Schiphol landingsbanen die veel geluidsoverlast veroorzaken voor omwonenden, blijkt uit gegevens van de ILT. In 2021 legde de ILT daarom strafmaatregelen op voor het overtreden van de geluidsregels, zoals Mansveld het ooit bedoeld had. Maar in 2023 schond Schiphol de regels van het vliegbeleid opnieuw. Bij Uithoorn, onder de aanvliegroute voor de Aalsmeerbaan, veroorzaakte de luchthaven twintig procent meer geluidsoverlast dan wettelijk is toegestaan. Aanvankelijk besloot de inspectie dus opnieuw een straf op te leggen aan Schiphol, blijkt uit interne documenten van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat die zijn opgevraagd door milieuorganisatie Mobilisation for the Environment (MOB) en gedeeld met NRC.
„Als we deze maatregel al niet mogen opleggen, zouden we helemaal niets kunnen”, mailt een medewerker van de ILT in april 2024 aan het ministerie. „Als we dit niet doen, hebben we morgen een handhavingsverzoek liggen van omwonenden (en terecht).” Met een handhavingsverzoek kunnen burgers de overheid via de rechter dwingen om alsnog te handhaven op overtredingen. Welke maatregelen de ILT precies wil opleggen valt uit de stukken niet op te maken, maar de middelen die de inspectie heeft variëren van boetes en een last onder dwangsom tot verplichte maatregelen om te zorgen dat de overschrijding van geluidsnormen in de toekomst voorkomen wordt.
Toch geen straf
Schiphol maakt bezwaar tegen de voorgenomen straf, omdat het vindt dat de ILT de situatie moet gedogen. Na lang geheen-en-weer over de interpretatie van de gedoogregels gaat de ILT mee in de redenatie van Schiphol, en besluit ze in juli 2024 om de overtreding toch door de vingers te zien. In de regio rondom Uithoorn hebben omwonenden hierdoor met extra geluidsoverlast te kampen, zonder dat Schiphol daarvoor gestraft wordt.
Hoogleraar Herman Bröring, die in 2020 in opdracht van de Tweede Kamer onderzoek deed naar de gedoogsituatie rondom Schiphol, vindt dit niet te verantwoorden. „Het uitgangspunt is dat de ILT alleen mag gedogen als Schiphol zich aan het vliegbeleid houdt. Dat is niet gebeurd, en dan moet je als ILT ingrijpen. Wat er nu gebeurt, is het zoeken naar een geitenpaadje om maar aan handhaving te ontkomen. Zo glij je als overheid alleen maar verder weg.” Hoogleraar bestuursrecht Richard Neerhof van de Vrije Universiteit, die samen met Bröring onderzoek deed naar de gedoogsituatie, beaamt dit. „De ILT gaat alleen maar verder met versoepelen, dat is niet geoorloofd.”
Bröring wijst erop dat het ruimere gedoogbeleid niet is uit te leggen aan omwonenden die last hebben van het geluid van Schiphol. „Je wordt als overheid heel onbetrouwbaar. Waar kunnen omwonenden nog op rekenen?”
De ILT zegt in een reactie dat ze niet anders kon dan gedogen. De inspectie roept het ministerie al jaren op om een einde te maken aan de gedoogsituatie, omdat omwonenden op dit moment onvoldoende beschermd worden.
Dat het gedogen al bijna tien jaar duurt, maakt de situatie volgens de twee hoogleraren nog wankeler. Eind 2023 gaf minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) de ILT een officiële aanwijzing om het gedogen „tot nader bericht” voort te zetten. Zo’n open einde is volgens beide hoogleraren in strijd met het recht: gedogen is alleen tijdelijk toegestaan wanneer er een concreet vooruitzicht is dat de situatie snel legaal zal worden. Dat vooruitzicht ontbreekt bij Schiphol, omdat onduidelijk is wanneer de wet wordt ingevoerd die een einde moet maken aan het gedogen.
Het ministerie zegt in een reactie dat het de huidige situatie zo snel mogelijk wil legaliseren door het nieuwe vliegbeleid en de nieuwe geluidsnormen, beide in 2013 geïntroduceerd onder Rutte II, in de Luchtvaartwet vast te leggen. „Dan zal ook de aanwijzing aan de ILT om te gedogen naar verwachting worden ingetrokken”, aldus een woordvoerder. Aan die nieuwe wet wordt echter al zo’n tien jaar gewerkt. De wet liep vertraging op omdat Schiphol lange tijd geen geldige natuurvergunning had. De natuurvergunning is zodanig verbonden met de nieuwe wet, dat de wet pas kan worden vastgesteld als de natuurvergunning onherroepelijk is.
De natuurvergunning is in september 2023 afgegeven, maar is juridisch wankel en wordt aangevochten door milieuorganisaties. In december bleek dat de wetswijziging opnieuw vertraging heeft opgelopen. Wanneer die naar de Tweede Kamer wordt gestuurd, kan het ministerie nu niet zeggen.
Onvoldoende bescherming
Afgelopen maart oordeelde de rechtbank Den Haag, in een civiele zaak die meer dan drieduizend omwonenden hadden aangespannen tegen de staat, dat omwonenden onvoldoende worden beschermd tegen geluidsoverlast. „Door het ontbreken van adequate en daadwerkelijk gehandhaafde normen ontbreekt het mensen die overlast ervaren door Schiphol al jarenlang aan effectieve rechtsbescherming”, aldus de rechter. Volgens de rechtbank stelt de staat consequent de belangen van Schiphol voorop, om pas daarna te kijken hoe tegemoet kan worden gekomen aan de rechten van omwonenden. De rechter beval de overheid om binnen twaalf maanden de geldende wet- en regelgeving te handhaven.
Maar dat gebeurt vooralsnog niet. Minister Barry Madlener (Infrastructuur en Waterstaat, PVV) besloot afgelopen december namelijk dat Schiphol dit jaar méér mag vliegen dan in 2024 en zwakte de doelen voor het terugdringen van geluidsoverlast af. De ILT schreef in 2022 dat er maximaal 420.000 tot 460.000 vluchten per jaar mogelijk zijn als het gedogen stopt. Uit recenter onderzoek van adviesbureau To70 in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat bleek dat er binnen de wettelijke grenzen ruimte is voor maximaal zo’n 400.000 vluchten per jaar. Schiphol verstouwde in 2024 ongeveer 470.000 vluchten. Dit jaar mogen dat er van minister Madlener zo’n 8.000 meer worden.
De staat heeft inmiddels hoger beroep aangetekend tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag en de rechter om uitstel gevraagd, omdat volgens het ministerie de deadline van twaalf maanden onhaalbaar is. Een woordvoerder van het ministerie zegt dat door omwonenden geen bezwaar is gemaakt tegen het verzoek om uitstel. De belangenorganisatie Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder, die de zaak namens omwonenden heeft aangespannen, weerspreekt dit stellig en noemt het „framing”. De belangenorganisatie vindt dat de staat het vonnis moet uitvoeren, maar ziet weinig kans om dat juridisch af te dwingen zolang het hoger beroep loopt.