‘Gaat Nederland nog verder op slot?’ en zes andere vragen over de omstreden Europese natuurherstelwet

Een „economische lockdown”, het „hele land op slot” , Nederland als „één groot nationaal park”, en dat allemaal door een „ondoordacht en onwerkbaar” voorstel.

Grote woorden zijn nooit ver weg in de discussie over de Europese natuurherstelwet. Het wetsvoorstel, met als doel natuur in Europa te herstellen en daarmee biodiversiteitsverlies een halt te roepen, heeft zich ontwikkeld tot het meest omstreden onderdeel van de Europese Green Deal – vooral in Nederland.

Waar Nederland de afgelopen jaren voortrekker was van Europese klimaatwetgeving, is het op dit moment juist een van de aanvoerders van het verzet tegen de natuurwet. Ook België verzet zich tot op het hoogste niveau: premier Alexander de Croo sprak onlangs van de noodzaak de pauzeknop in te drukken. Ook in het Europarlement klinkt ongekend harde kritiek – de christen-democratische fractie wil het voorstel zelfs helemaal blokkeren.

De komende weken moet duidelijk worden of de wet overeind blijft en zo ja, met hoeveel ambitie. Duidelijk is al wel: het gaat om een ingewikkeld voorstel, waarvan de consequenties zonder meer gevoeld gaan worden – zeker in een dichtbevolkt land als Nederland.

Lees ook: ‘Ik hoor vaker: de Green Deal is ideologie. Maar de basis is toch echt kennis, wetenschap’

Volgens een onlangs gepubliceerde impactanalyse van ingenieursbureau Arcadis in opdracht van het ministerie van Landbouw heeft de wet „grote impact” op Nederland, worden landbouw, bouw en energietransitie „aanzienlijk beperkt” en zal het aantal juridische procedures „aanzienlijk” toenemen. Juristen die NRC sprak zeggen: de wet is op bepaalde punten te onduidelijk, maar stelt tegelijk geen excessieve eisen en kan volgens sommigen juist leiden tot meer juridische duidelijkheid.

Zeven vragen over een wet die tot grote onrust leidt.

1De Green Deal ging toch over klimaatverandering, waarom richt Brussel zich nu dan op natuur?

Omdat deze twee zaken met elkaar samenhangen. Talloze rapporten tonen aan dat het verlies aan biodiversiteit en de achteruitgang van ecosystemen in Europa minstens zo alarmerend zijn als klimaatverandering – met grote impact op bestuiving en daarmee voedselvoorziening en ook gezondheid. Bovendien komen de gevolgen van klimaatverandering harder aan als de natuur in slechte staat verkeert. Terwijl bijvoorbeeld een gezonde bodem het risico op overstromingen verkleint, of bomen in steden voor verkoeling zorgen. Daarbij komt dat landen onlangs mondiaal afspraken natuur beter te beschermen om de biodiversiteit te garanderen. De natuurwet is te zien als de Europese uitwerking daarvan – en doet de EU zelf weinig, dan kan ze landen als Brazilië en de Filippijnen moeilijk aanspreken op slecht gedrag.

Lees ook: Europese milieubaas moet nu knokken voor zijn natuurwet

2Maar Europa had toch al wetgeving die natuur beschermt?

Inderdaad: met de Vogel- en Habitatrichtlijnen uit begin jaren negentig werd Europees al serieus werk gemaakt van natuurbescherming, onder meer om het toen al dreigende verlies van soorten een halt toe te roepen. Daartoe wezen alle lidstaten onder meer zogeheten Natura 2000-gebieden aan: beschermde natuur die in goede staat moest worden gebracht.

Probleem: heel succesvol is dat niet geweest. Bij de recentste meting, in 2019, was in heel de EU 81 procent van de habitats [het leefgebied van een organisme] in slechte staat. In Nederland was dat met 90 procent nog iets slechter. Het verklaart waarom Brussel nu met dwingender wetgeving komt, die zich bovendien niet zozeer richt op meer natuurbescherming als wel op meer natuurherstel.

3Wat stelt Brussel precies voor?

De Commissie wil dat in 2030 op 20 procent van het Europese land- en zeegebied herstelmaatregelen plaatsvinden. Dat kan de aanplant van bomen of heggen betekenen, maar ook het wegnemen van vervuiling. Lidstaten moeten daartoe een eigen ‘herstelplan’ maken, waarin ze uitleggen hoe ze de kwaliteit van de habitats op hun grondgebied gaan verbeteren. Een specifieke verplichting is er voor steden: daar mag er netto geen groen meer verdwijnen. Bomen omhakken betekent dus elders in de stad meer aanplanten.

Houden lidstaten zich niet aan hun plan, dan kan de Commissie hen daarop aanspreken. Ook moet het voor burgers mogelijk worden landen via de rechter aan te spreken op het niet nakomen van de afgesproken herstelverplichtingen.

4Betekent dat dat Nederland nog veel meer natuur moet gaan beschermen en nog meer problemen met stikstofuitstoot kan verwachten?

Ja en nee. Op dit moment zijn er in Nederland 162 Natura 2000-gebieden die niet alleen beschermd zijn, maar officieel ook in goede staat moeten worden gebracht – dus ‘hersteld’. Daarin slaagde Nederland de afgelopen decennia ronduit belabberd, vooral door overmatige stikstofuitstoot. Komt de nieuwe wet er, dan moet men ook buiten de beschermde Natura 2000-gebieden aan de bak.

Maar, benadrukt hoogleraar internationaal en Europees milieurecht aan de Universiteit Tilburg Jonathan Verschuuren, helemaal nieuw is de eis niet. „Ook nu zijn er al flink wat verplichtingen die buiten de Natura 2000 gelden. Bijvoorbeeld de bescherming van bepaalde soorten, of de verplichting de waterkwaliteit te verbeteren. Het probleem is alleen: dat wordt steeds niet nageleefd.”

EU-ambtenaren zeggen ook: omdat Nederland relatief veel van zijn habitats heeft opgenomen in beschermd natuurgebied, blijft de bijkomende opgave in de toekomst beperkt. Uiteindelijk zou op Nederlandse bodem volgens Brusselse berekeningen maximaal 200 vierkante kilometer méér hersteld moeten worden.

Bovendien benadrukt de Europese Commissie: natuurherstel is iets anders dan natuurbescherming. Herstel kan in veel gevallen samengaan met andere, economische activiteit, terwijl een beschermd gebied vaak louter ‘natuur’ mag bevatten.

Tegelijk kan zowel in als rond een gebied dat hersteld moet worden, natuurlijk veel ook níét meer – denk aan zeer intensieve landbouw. Zonder de precieze uitwerking van de wet te kennen, kun je daarmee al wel zeggen: meer natuurherstel betekent voor Nederland nog meer urgentie de landbouw te hervormen.

„Deze wet operationaliseert voor het grootste deel bestaande verplichtingen”, zegt hoogleraar omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht Chris Backes. „Maar het wordt wel concreter en dwingender en daarmee wordt de uitdaging in de praktijk wel groter. Tot nu toe kon je het vooruitschuiven.”

5Hoe zit het met het verbod op verslechtering en gaat Nederland daarmee verder ‘op slot’?

Dat is het meest omstreden onderdeel uit het wetsvoorstel: de verplichting erop toe te zien „dat gebieden waar habitattypen voorkomen, niet verslechteren”. Zo’n verslechteringsverbod is er nu al voor Natura 2000-gebieden; dat wordt dus uitgebreid naar méér natuur. Uit de analyse van Arcadis blijkt dat de consequenties hiervan voor Nederland groot zijn: het zal, „belemmerend [werken] op de mogelijkheid om ruimtelijke ingrepen te doen” en leiden tot een „forse toename in de uitvoeringslasten voor vergunningverlening”.

Dat is precies waar tegenstanders voor vrezen: nog meer juridische hindernissen bij het aanvragen van vergunningen. Maar Verschuuren zegt: „Het is een erg logische passage. Als je serieus aan de slag gaat met natuurherstel, moet je op z’n minst de garantie hebben dat je die natuur tegelijk niet laat verslechteren. Dat zou zowel economisch als juridisch nergens op slaan.”

Het verslechteringsverbod zorgt volgens Verschuuren bovendien voor duidelijkheid. „Het legt eigenlijk een juridische bodem aan van wat nog acceptabel is. Ook nu mag veel natuur buiten de beschermde gebieden officieel niet verslechteren, maar er is onzekerheid over wat dat betekent. Dat leidt tot juridische procedures. Door in een plan vast te leggen wat hersteld moet worden, weet iedereen waar hij aan toe is.” Dat niks meer zou kunnen, noemt hij „complete onzin. Er staat bijvoorbeeld expliciet dat de aanleg van hernieuwbare energie een uitzonderingsgrond is.”

Het ‘verslechteringsverbod’ is, zegt ook hoogleraar internationaal en Europees biodiversiteitsrecht aan de Universiteit Gent An Cliquet, een „cruciale passage”. Tegelijk ziet ze dat die passage bij sommigen voor ongerustheid zorgt. „Je moet verduidelijken wat verslechtering precies behelst door een definitie daarvan op te nemen in de wet en richtsnoeren uit te werken. Dat geeft bijvoorbeeld boeren in de omgeving ook meer zekerheid over wat ze wel en niet kunnen doen.”

Volgens Backes is de huidige formulering veel te onduidelijk. „Geldt het verbod op verslechtering alleen voor gebieden waar je aan de slag gaat met herstelmaatregelen en waar herstel dus kansrijk is? Of ook voor alles daarbuiten? De Commissie lijkt volgens mij het eerste te suggereren, maar de tekst lijkt ruimer en dat velen in Nederland het anders interpreteren, toont wel dat dat veel duidelijker moet.”

Het is, zegt Backes, „typisch Nederlands” – altijd uitgaan van de strengste interpretatie. Ook volgens milieujurist Niels Hoek interpreteert Nederland de wettekst scherper dan nodig. Hij wijst erop dat het verslechteringsverbod buiten de beschermde gebieden uitzonderingen toestaat, bijvoorbeeld bij projecten van „hoger algemeen belang”. Lidstaten hoeven schade bovendien niet, zoals nodig kan zijn bij Natura 2000, elders te compenseren. „Ik lees dus juist een zwakker regime dan bij Natura 2000, terwijl Arcadis juist suggereert dat het daarbuiten nóg strenger zal worden.”

Lees ook: Finland vreest Brusselse bemoeienis met nationale trots: het bos

6Weten we eigenlijk wel wat de consequenties kunnen zijn en dreigen er door deze wet niet nog veel meer rechtszaken?

Dat is een van de belangrijkste kritiekpunten van tegenstanders. Hun argument: ook bij de bestaande natuurwetgeving werd pas in de loop der tijd duidelijk hoe die in de praktijk uitpakte en tot rechtszaken leidde. Nu is de onzekerheid volgens hen nog groter: bijvoorbeeld over hoe streng lidstaten zullen zijn bij het maken van hun plannen, maar ook over hoe de Commissie gaat handhaven. En vooral over hoe rechters in potentiële rechtszaken gaan oordelen.

Toch zegt Cliquet: „De eigen herstelplannen van lidstaten scheppen juridisch een heel duidelijk kader. Er staat ook expliciet dat ze bij dat opstellen allerlei factoren moeten meewegen – bijvoorbeeld de aanleg van hernieuwbare energie.” Uiteindelijk zal dat, denkt zij, juist tot minder rechtszaken leiden. „Het is juist de slechte toestand van de natuur die nu tot zo veel rechtszaken aanleiding geeft. Herstelde natuur kan meer aan en dan worden dus ook weer meer activiteiten mogelijk.”

De vrees voor nieuwe rechtszaken, zegt Hoek, „impliceert dat de Nederlandse overheid weer van plan is om dertig jaar geitenpaadjes op te zoeken. Die vrees lijkt me geen inhoudelijk bezwaar, maar eerder een vroegtijdige bekentenis.”

Dat zegt ook Verschuuren: „Alles hangt af van hoe je het uitvoert. Als je het, zoals Nederland eerder deed, gewoon laat zitten, dan krijg je grote problemen. Maar als je een robuust herstelplan maakt en daaraan uitvoering geeft, dan zal de rechter zeggen: de overheid doet alles wat in haar vermogen ligt.”

Backes is minder optimistisch. „Natuurlijk leidt deze wet tot meer rechtszaken”, zegt hij. „Als je een uitvoeringsverplichting in een plan concreet maakt, krijgt het handen en voeten. Dan kun er makkelijker mee naar de rechter stappen. Maar dat neemt niet weg dat dit de juiste weg is om de achteruitgang te stoppen.”

7Is deze wet niet gewoon slecht en kunnen we biodiversiteitsverlies niet beter op een andere manier aanpakken?

Dat zeggen critici inderdaad. Vrijwel iedereen die zich de afgelopen periode tegen de wet heeft gekeerd, zegt tegelijk de doelen en ambities wél te steunen. Het gaat hen louter om het ‘hoe’ – hoewel een alternatief nog niet is aangedragen.

Ook binnen de Europese Commissie wordt inmiddels erkend dat het wetsvoorstel soms te vaag is en in de huidige vorm tot onrust leidt. „Hier en daar kunnen passages duidelijker”, zegt ook Cliquet. „Bijvoorbeeld over hoe elk land zal bijdragen tot de overkoepelende doelstelling van 20 procent EU-gebied met herstelmaatregelen in 2030.” Ook de definitie van stedelijke ruimte kan volgens haar scherper.

Desondanks concludeert Cliquet: „Met wat kleine aanpassingen kan deze wet echt schitterend worden: juist door de combinatie van bindende normen met flexibiliteit per land. Dat is ook hoe een internationale juridische werkgroep ecologisch herstel ernaar kijkt.”

De wet is, zegt ook Backes, „op bepaalde punten zeer onduidelijk.” Bijvoorbeeld bij het verslechteringsverbod. Maar ook in de verwijzing naar natuur zeventig jaar geleden – een punt waar ook kritische Europarlementariërs vaak op wijzen. Volgens hen worden lidstaten verplicht hun natuur terug te brengen naar die van zeventig jaar geleden. Belangrijk is, zegt Backes, „dat duidelijker wordt gemaakt dat ‘herstel’ niet noodzakelijk betekent ‘terug naar toen’. Uiteindelijk moet je kijken wat nu nodig is voor een goede instandhouding van de habitats – dat kan in gevallen anders zijn dan voorheen.”

De opgave wordt voor Nederland niettemin „waanzinnig”, zegt Backes. En toch benadrukt hij: „Dit moet gebeuren. Er is dertig jaar te weinig gedaan en we kunnen het ons niet veroorloven nog langer zo door te gaan. Ik zie geen andere weg dan deze wet.”

Ook Verschuuren vindt de balans van de wet uiteindelijk positief. „De doelstellingen zijn eigenlijk nog best gematigd en op geen enkele manier onrealistisch. Daarom zeg ik: grijp dit aan, want het geeft een juridisch instrumentarium om de problemen op een rustige manier aan te pakken.”