In het monumentale Johan de Witt Huis aan de Kneuterdijk in Den Haag, dicht bij de bouwput van het Binnenhof, komt op dinsdagavond 6 februari een groep van bijna veertig topambtenaren samen. De TMG-tafel – TMG staat voor ‘Topmanagementgroep’ – komt elke zes weken bijeen om met de hoogste rijksambtenaren over actuele thema’s te spreken. Meestal is het een gemoedelijk avondje. Deze keer is de sfeer gespannen. Op de agenda van de secretarissen-generaal en directeuren-generaal van de twaalf ministeries staan de verkiezingsuitslag en de formatie. En dus ook de mogelijke komst van een kabinet met een rechts-populistische signatuur.
Veel aanwezigen maken zich zorgen, vertellen ambtenaren die erbij waren. Wat zal er gebeuren als de PVV gaat regeren? Wat moeten ze doen als ze opeens totaal ander beleid moeten uitvoeren, beleid dat misschien ingaat tegen de democratische rechtsstaat en hun eigen diepste overtuigingen? Wat als straks partijen regeren die nog nooit een minister hebben geleverd?
De zorgen aan de top gaan vooral over dat laatste. De PVV, NSC en BBB hebben nog nooit geregeerd, wordt het straks geen chaos? Deze partijen hebben zich de laatste jaren in de Tweede Kamer vaak met -dedain over de ambtelijke top uitgelaten. Pieter Omtzigt, leider van NSC, wil de Algemene Bestuursdienst, die topambtenaren traint en selecteert, opheffen.
De organisatie van de TMG-tafel, in handen van directeur-generaal Bram de Klerck van die Bestuursdienst, heeft een gastspreker uitgenodigd: Wouter Koolmees, NS-topman en oud-minister van Sociale Zaken (D66). Hij biedt een ander perspectief: vergeet niet dat een nieuw kabinet óók heel spannend kan zijn voor een pas aangetreden minister. Ambtenaren wantrouwen je misschien, ze komen met problemen en bezwaren, of vertellen meteen wat er allemaal níét kan. De les van Koolmees: begin niet met wat er volgens jou allemaal verkeerd is aan het regeerakkoord. Investeer in je relatie met de minister. Rustig aan, is de boodschap van Koolmees, laat de tijd zijn werk doen.
De ambtenaren krijgen er na dit praatje weer een beetje vertrouwen in. Misschien valt het mee. Maar tijdens de borrel slaat de stemming om. Het nieuws komt binnen dat Pieter Omtzigt de formatietafel heeft verlaten. Wat betekent dit nu weer? Nog meer chaos? Nog langer onzekerheid? In verwarring gaan ze uit elkaar.
116.000 ambtenaren
Als één groep met spanning de formatie van een nieuw kabinet volgt, dan de 116.000 ambtenaren van de rijksoverheid. Zij zullen straks in hun werk als eersten de gevolgen van een nieuw kabinet merken. Zij zullen bovendien, als de PVV erin slaagt een nieuw kabinet te formeren, beleid moeten uitvoeren dat haaks kan staan op het beleid van de afgelopen jaren.
Hoe bereiden ambtenaren zich op deze omslag voor? Maken zij zich zorgen over hun toekomst? Of die van hun beleidsdossier? NRC sprak de afgelopen weken met vijftien ambtenaren van verschillende departementen om daar een goed beeld van te krijgen. Allen spraken op achtergrondbasis.
Lees ook
dit vierluik van NRC over Nederlandse topambtenaren, uit 2020
Braindrain verwacht
Onder lagere ambtenaren leven die bezwaren ook. Maar daar heersen ook veel principiële bezwaren. Ambtenaren hebben grote moeite met het partijprogramma van de PVV, en in mindere mate ook met de ideeën van BBB. Hoge ambtenaren zeggen te verwachten dat veel leden van deze groep niet willen werken onder een PVV-minister of -staatssecretaris.
Een directeur-generaal, na de secretaris-generaal de hoogst geplaatste op een departement, verwacht „een braindrain van jong talent” op zijn ministerie. Onder jonge, getalenteerde ambtenaren is er een grote groep „die het niet trekt om voor een rechts-populistisch kabinet te werken”. Een jonge ambtenaar zegt: „Ik zou niet met een PVV-minister in beeld willen.”
Rijksambtenaren leggen een ambtseed af als ze aantreden. Sinds vorig jaar is de tekst uitgebreid met de zin: „Ik werk in het algemeen belang voor onze samenleving en zet mij daar volledig voor in.” Die zin, vertelt een ambtenaar, wordt heel serieus genomen. Veel ambtenaren vinden die eed, waarin ze ook trouw zweren aan de Grondwet, niet te rijmen met werken voor een PVV’er.
Al sinds enkele jaren, vertellen rijksambtenaren, is de discussie over hun rol in de samenleving opgelaaid. Ministeries organiseerden debatten over vragen als: mag je als ambtenaar de A12 blokkeren vanwege je klimaatzorgen? Mag je je op sociale media uitspreken over Gaza? Juist onder iets lagere en jongere ambtenaren is grote bereidheid tot „ambtelijk activisme”, zoals een directeur-generaal het omschrijft. Zij zijn vaak uit innerlijke overtuiging voor het Rijk gaan werken. Zij willen hun engagement graag tonen en zijn sneller gefrustreerd als ze merken dat beleid, bijvoorbeeld tegen klimaatverandering of racisme, niet snel genoeg gaat.
Verwarring, boosheid
De verkiezingsoverwinning van de PVV in november „gaf dit sluimerende gevoel een enorme oplier”, zegt een betrokkene. Jongere ambtenaren zijn in verwarring over wat ze straks moeten doen, onder een nieuw kabinet. Een veelgehoorde zorg van medewerkers met een migratieachtergrond: „Mag ik straks nog wel met de minister mee naar een Kamerdebat of op dienstreis?”
Daarnaast heerst er op veel ministeries boosheid over de afwachtende houding aan de top. Sommige departementen hebben gespreksbijeenkomsten georganiseerd, zoals het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Daar werken veel bevlogen ambtenaren hard aan de klimaattransitie. Topambtenaren zochten hun ondergeschikten op, vertelt een betrokkene. „Ze zeiden: wij zijn ook van de leg, dit raakt ons ook. Dat heeft veel onrust weggenomen.”
Op andere ministeries gaat dit gesprek veel minder goed. Vaak wordt gewezen naar Buitenlandse Zaken, waar de onrust sinds de oorlog tussen Israël en Hamas groot is. In oktober vorig jaar ondertekenden 350 ambtenaren van dit ministerie een kritische brief over de houding van de Nederlandse regering in de oorlog, die zij te pro-Israël vinden. Ook voelden lagere ambtenaren zich niet gehoord door de top. Sindsdien is de onrust alleen maar groter geworden, met regelmatige sit-ins op de stoep voor het departement als het meest zichtbare resultaat.
Generatieconflict
Achter deze principiële botsing tussen top en onderlaag zit ook een generatieconflict, zeggen veel geïnterviewden. Secretarissen- en directeuren-generaal zijn over het algemeen een stuk ouder; het zijn geharnaste veteranen in het politiek-bestuurlijke krachtenveld. Zij weten hoe je overleeft in Den Haag, en de meeste ervaren topambtenaren zien hun rol als die van loyale uitvoerder, welke politieke partij er ook aan de macht is. Alleen zo kan de ambtenarij zich handhaven, vinden zij. Hun schrikbeeld, vertellen ze vaak, is Amerika, waar nieuwe presidenten delen van het ambtelijk apparaat vervangen door partijgenoten. Alleen door neutraal te zijn, kun je de belangen van een ministerie bewaken.
Bij veel topambtenaren spelen nu twee politiek-ambtelijke botsingen uit het verleden door het hoofd. In juli 2002 ontsloeg de nieuwe minister van Volksgezondheid, Eduard Bomhoff, een van zijn directeuren-generaal op het departement, Peter van Lieshout. LPF-lid Bomhoff wilde nog vóór de beëdiging van het rechtse kabinet Balkenende I van deze ambtenaar af. Formeel ging het om een ‘onverenigbaarheid van karakters’, maar iedereen wist dat het een persoonlijke afkeer van de minister betrof. De willekeur waarmee Bomhoff zijn gezag liet gelden zorgde voor een schok bij ambtelijk Den Haag: zijn wij onder rechts-populistische bewindslieden nog veilig?
‘Onderschat dit niet’
In 2011 vertrok er ook een topambtenaar, om een andere reden. Annemieke Nijhof, directeur-generaal Water op het ministerie van Infrastructuur en Milieu, kon het niet langer opbrengen te werken voor Rutte I, dat gedoogd werd door de PVV. Ze had geen moeite met het regeerakkoord, wel met het politieke klimaat van die tijd, met name met „de rol van de PVV in de politiek en in de coalitie”.
Deze kwesties kwamen ook ter sprake bij de TMG-bijeenkomst vorige week in het Johan de Witt Huis. „Onderschat het niet”, waarschuwde een ervaren directeur-generaal zijn collega’s: er zullen straks bewindslieden zijn die het minder nauw nemen met de instituties en die misschien van onwillige ambtenaren af willen.
Volgens Kutsal Yesilkagit, Leids hoogleraar bestuurskunde, hebben ambtenaren die morele bezwaren hebben met een nieuwe politieke wind grofweg drie opties. In jargon: loyalty, voice of exit. Vrij vertaald: aanblijven en hopen dat het meevalt, aanblijven en het beleid actief proberen bij te sturen of, zoals Nijhof in 2011 deed, opstappen.
Yesilkagit onderzoekt al jaren hoe het ambtelijke apparaat reageert op de komst van populistische regeringen. Omdat die situatie zich in Nederland nog niet echt heeft voorgedaan, gaat dat internationale onderzoek over landen als Hongarije (onder premier Orbán), Brazilië (president Bolsonaro) en de VS (president Trump).
De uitkomsten van een (niet-representatief) onderzoek voor een masterscriptie van een student van Yesilkagit gaf twee jaar geleden een eerste indruk van hoe de top van de Algemene Bestuursdienst zou handelen als er een populistische regering zou aantreden in Nederland: aanblijven en intern verzet bieden was voor hen de meest waarschijnlijke optie.
Zo denken ook de meeste ambtenaren met wie NRC sprak. „Je kunt wel stoer uit protest ontslag nemen”, zegt een van de ondervraagden, „maar in functie kun je toch echt meer invloed op het beleid uitoefenen. We zijn heel goed in staat om met argumenten bewindslieden af te houden van doldwaze beslissingen.” Een ander zegt het zo: „Het organiseren van tegenspraak is een van onze taken. Ik geloof in de kracht van de vierde macht: het ambtelijk apparaat is in staat om de boel niet te laten ontsporen.”
/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data124730745-a24a9b.jpg|https://images.nrc.nl/EwE2f6bv5DG7kLmZxg7V189yRKo=/1920x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data124730745-a24a9b.jpg|https://images.nrc.nl/PzWb1VyL-i41wjCxxWy3HCg73P4=/5760x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data124730745-a24a9b.jpg)
