Deze Miljoenennota laat zien: de grote overheid is een blijvertje

Dat onzekere economische vergezichten wel eens onprettige gevolgen zouden kunnen hebben voor de schatkist, dat is voor het kabinet geen nieuws. „Turbulente tijden”, zo heet het in het voorwoord van de Miljoenennota – van de pandemie tot de oorlog in Oekraïne en de energiecrisis. „Dit vroeg veel van ons allemaal en had grote impact. Maatschappelijk, maar ook op de overheidsfinanciën.”

Maar anders dan tien, vijftien jaar geleden grijpt het kabinet nauwelijks naar de kaasschaaf, laat staan de hakbijl om de staatskas op orde te brengen. De Miljoenennota voor 2024, die demissionair minister van Financiën Sigrid Kaag (D66) op deze Prinsjesdag presenteert, laat zien dat er fundamenteel anders naar de begroting wordt gekeken: eerst maar eens de samenleving op orde brengen.

Dat maakt de Miljoenennota ook tot een totem van een nieuw tijdperk. Het is vermoedelijk dan wel de laatste begroting van het demissionaire kabinet-Rutte IV, ook de meeste politieke partijen lijken deze boodschap in hun verkiezingscampagne te hebben omarmd. Bestaanszekerheid, en niet de onzekere staat van de overheidsfinanciën, voert de boventoon.

Ja, schrijven partijen van links tot rechts in hun verkiezingsprogramma’s, geld is schaars en de tijd van goedkoop lenen is voorbij. Maar net als bij het kabinet valt weinig verlangen te horen naar een harde bezuinigingsoperatie, zoals gebeurde onder Balkenende IV, Rutte I en II.

Koopkrachtplaatjes

Traditiegetrouw ging het in aanloop naar Prinsjesdag altijd over koopkrachtplaatjes, de minutieuze berekeningen van het Centraal Planbureau waaruit bleek hoe gemiddelde huishoudens er in het komende jaar voor zouden staan. Die koopkrachtplaatjes groeiden uit tot een ritueel. Coalitiepartijen en kabinetsleden konden er zo precies mogelijk mee sturen op kleine plusjes voor alle groepen. Een extra belastingvrijstelling hier, een verhoogde toeslag daar, en ta-da: iedereen gaat erop vooruit.

De kritiek op dit gesleutel is zo oud als de koopkrachtplaatjes zelf. Ze maken het hele belastingstelsel er alleen maar ingewikkelder op, terwijl er bij een iets anders waaiende economische wind van de beloofde koopkrachtwinst al snel weinig meer over blijft. Toch bleven de cijfers allesbepalend bij de begrotingsonderhandelingen. Tot vorig en dit jaar: ineens domineert het armoedecijfer.

Een deel van de verklaring voor deze verschuiving is uiterst praktisch van aard. Het Centraal Planbureau heeft pas in 2022 een armoederaming aan de koopkrachtcijfers toegevoegd. De effectiviteit van maatregelen om de armoede te bestrijden is daardoor nu heel eenvoudig te meten. Voorspelde het CPB deze zomer nog een stijging van de armoede naar 5,7 procent van de bevolking in 2024, het kabinet bracht dat terug naar 4,8 procent – even hoog als dit jaar.

Maar achter deze oppervlakkige verklaring is nog een diepere koerswijziging in de onderstroom gaande. Het Planbureau ging immers niet helemaal uit zichzelf op pad om armoede beter in kaart te brengen: het kabinet en meerdere regeringsadviseurs drongen erop aan. De aandacht voor ‘bestaanszekerheid’ en ‘brede welvaart’ is in die kringen al jaren aan een opmars bezig. Vorig jaar stond ‘bestaanszekerheid’ ook al in de Miljoenennota, en in de Troonrede.

Dat die termen niet alleen over de onderkant gaan, bewezen de pandemie en daarna de omhoogknallende energieprijzen. Wie een goedlopend restaurant had, kon in coronatijd plotsklaps zonder eters en zonder inkomsten komen te zitten. Een fraai oud koophuis kon tijdens de energiecrisis vanwege zijn oude ramen van enkel glas ineens de bron worden van een exploderende energierekening.

Zo werd economische onzekerheid voor veel grotere groepen tastbaar, en de politieke interesse nam navenant toe.

Lees ook: Van armoedeval tot werkloosheid: het debat over bestaanszekerheid kent grote dilemma’s

De schatkist kan het dragen

Als de roerige jaren van de pandemie, de oorlog en de inflatie veel mensen duidelijk maakten dat allerlei zekerheden in het leven in de praktijk niet zo zeker bleken, hadden ze ook een les voor de overheid in petto. Gigantisch ingrijpen in de samenleving en de economie bleek een uiterst effectieve manier om burgers overeind te houden, en dat zonder dat de overheidsfinanciën eronder leden.

Het vorige kabinet spendeerde tientallen miljarden om werkgevers en werknemers door de crisis heen te helpen. Rutte IV kondigde vorig jaar op Prinsjesdag 17 miljard euro aan maatregelen aan om de gevolgen van de energiecrisis te beperken. Het energieprijsplafond leek aanvankelijk meer dan 20 miljard euro te kosten (dat valt uiteindelijk reuze mee), en zelfs dat vond niemand een probleem.

Roekeloos lijkt die houding een jaar later nog altijd niet. De economie draait, de staatsschuld is niet gestegen maar zelfs geslonken als die wordt afgezet tegen de hele economie: van 48,5 procent in 2019 naar 47,3 procent in 2024. De omvang van de economie groeide, mede vanwege de inflatie, immers zo snel dat deze de extra uitgegeven miljarden vooralsnog prima kan dragen.

Enig herstel van orde is er wel. Het armoedepakket van 2 miljard euro is vele malen kleiner dan vorig jaar en het is ook gerichter van aard. Het kindgebonden budget en de huurtoeslag gaan blijvend omhoog, net als de arbeidskorting waarvan werkenden profiteren. Bovendien wordt deze extra kostenpost direct bekostigd, met een aantal belastingverhogingen, vooral voor vermogenden.

Dat is een kentering. Maar noch uit de Miljoenennota noch uit de partijprogramma’s spreekt de ambitie om de overheid na enkele vette jaren weer op zijn oude gewicht terug te brengen. Neem de ambtenarij: het Rijk kreeg er sinds 2019 bijna 20 duizend ambtenaren bij. Het ziet er niet naar uit dat dat aantal de komende jaren wordt afgebouwd.

Oog voor ongenoegen

Dat deze nieuwe Nederlandse houding geen vanzelfsprekendheid is, leert een blik over de grens. In Duitsland ging het kabinet eind 2021 al even uitbundig van start als Rutte IV, met een groot klimaatfonds en kort daarna forse extra defensieuitgaven in antwoord op de oorlog in Oekraïne, maar inmiddels is de dooi ingezet. Vanaf 2024 wil de regering het begrotingstekort snel terugdringen.

Zo’n bocht is in Nederland nog niet gemaakt. Veel aandacht was er eerder deze maand voor de oproep van topambtenaren in de Studiegroep Begrotingsruimte om in de komende jaren 17 miljard euro op de begroting te vinden, door bezuinigingen of belastingen. Maar daar plaatsten de ambtenaren de nodige ruimte bij: een nieuw kabinet moet bij bezuinigingen wel waken voor „ongenoegen in de samenleving” en „onnodige economische en maatschappelijke schade”.

Is er dan financieel geen vuiltje aan de lucht? Dat wel. De Studiegroep, de Raad van State en het Centraal Planbureau stellen allemaal vast dat de begroting de laatste jaren een zooitje is geworden. Ze hekelen het schuiven met grote zakken geld in tijden van voorspoed, geld dat ministeries vervolgens niet uitgegeven krijgen. Ze waren ook al vanaf het begin kritisch over het optuigen van fondsen, zoals de klimaat- en stikstoffondsen, waaruit later geld voor andere doelen wordt geplukt.

Het geld mag slimmer worden uitgegeven, zeggen alle adviseurs in koor. Maar de grote overheid die is opgestaan, om als steunpilaar in onzekere tijden de klappen op te vangen? Dat is een blijvertje.