„Een samenleving waarin burgers door en tegen de overheid beschermd zijn, invloed hebben op de overheidsmacht en ondersteuning krijgen als dat nodig is.” Dat is de belofte van de rechtsstaat, zoals geformuleerd door de Staatscommissie rechtsstaat. Die belofte, zo concludeert deze commissie in haar maandag gepubliceerde rapport, is gebroken.
Aanleiding voor het rapport is de Toeslagenaffaire. Jarenlang had de Belastingdienst tienduizenden mensen onterecht als fraudeurs bestempeld. Op initiatief van de Tweede Kamer werd de Staatscommissie rechtsstaat opgericht. Die moest verder kijken dan alleen de Toeslagenaffaire, en onderzoeken hoe het is gesteld met de verhouding tussen burger en overheid.
„Er is vaker onderzoek gedaan naar het functioneren van de rechtsstaat, maar dit is de eerste keer dat het burgerperspectief als uitgangspunt is genomen”, zegt Henk Kummeling, voorzitter van de commissie. Tevens is hij rector magnificus van de Universiteit Utrecht en hoogleraar staatsrecht. Kummeling is geschrokken van de bevindingen. De overheid jaagt mensen angst aan, wat Kummeling wel snapt: „Hoe meer verhalen je hoort, hoe meer je je afvraagt: hoe kunnen overheidsdienaren zich zo koud opstellen?”
Sinds februari 2023 heeft de commissie gesproken met meer dan 150 burgers die zich door de overheid gedupeerd voelden, óók met mensen die onderzoekers vaak moeilijk kunnen bereiken. Laaggeletterden, digitaal minder vaardige burgers, mensen die de overheid niet meer vertrouwen. Ook tientallen ambtenaren zelf komen aan het woord. Het eindresultaat is het rapport De gebroken belofte van de rechtsstaat. Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger, dat werd aangeboden aan onder anderen de ministers Hugo de Jonge (CDA, Binnenlandse Zaken) en Franc Weerwind (D66, Rechtsbescherming), de president van de Hoge Raad en de voorzitter van de Raad voor de Rechtsspraak.
‘Laat maar zitten’
Een voorbeeld uit het rapport. Een deelnemer bij een burgerberaad in Utrecht vertelt: „Er zijn zestig armoederegelingen en die zijn ingewikkeld. Als je een fout maakt, krijg je een boete. Je bent bang om de boete te krijgen, je bent bang om terug te moeten betalen, waardoor veel mensen denken: laat maar zitten.”
Om hulp vragen helpt niet, in de ogen van veel burgers. „Wanneer mensen naar de overheid stappen met een probleem, willen ze een warme ontvangst”, zegt Kummeling. Uit de gesprekken met burgers blijkt dat die willen dat een ambtenaar met ze meedenkt, die ze wegwijs maakt in de complexe regelingen. „Mensen hebben behoefte aan een soort huiskamer, waar iemand je welkom heet en met je gaat zitten.”
Juist ambtenaren die met burgers contact hebben, moeten begrijpen dat ze moeten handelen in dienst van die burger. Een „rechtsstatelijk kompas”, noemt de staatscommissie dat. Het gebrek daaraan valt de uitvoeringsinstanties en gemeenten niet aan te rekenen, vindt de commissie. Door de complexiteit van wetgeving is het voor hen lastig om burgers te helpen: ambtenaren zijn zelf ook het zicht verloren op het systeem.
Ik heb nul vertrouwen in de overheid. Ik verwacht dat dit rapport rechtstreeks door de shredder gaat
Uitvoeringsinstanties en gemeenten krijgen regelmatig opdrachten die ze niet kunnen uitvoeren vanwege een te beperkt budget. Zoals toen vanaf 2015 de jeugd-ggz een verantwoordelijkheid werd gemaakt van de gemeenten.
Kummeling: „Uitvoerders kunnen te vaak hun opdracht niet uitvoeren, of kunnen onvoldoende rekening houden met het belang van burgers.” In zo’n geval moeten ze een opdracht kunnen terugsturen, zo bepleit de staatscommissie: een ‘rode kaart’.
Heeft de politieke en ambtelijke top door de Toeslagenaffaire geleerd dat burgers en ambtenaren veel regels niet begrijpen? „Nee”, zegt Kummeling beslist. „Er zijn geen of weinig veranderingen doorgevoerd om de taken van gemeenten en uitvoeringsorganisaties haalbaarder te maken of de relatie met de burger te herzien.”
De minister krijgt wat de minister wil, ook als dat uiteindelijk onuitvoerbaar of onwenselijk is. „Topambtenaren beseffen nauwelijks dat het hun verantwoordelijkheid is om tegen een bewindspersoon te zeggen: dit kunt u wel willen, maar het kan helemaal niet. Of: deze maatregel overtreedt de beginselen van onze rechtsstaat.” Op zo’n houding worden topambtenaren niet uitgezocht en niet getraind, concludeert de staatscommissie.
Lees ook
Een kabinet met de PVV geeft de Haagse ambtenarij nu al de kriebels
Een nieuw sociaal contract
Als het rapport door één politicus met open armen zou moeten worden ontvangen, is het NSC-partijleider Pieter Omtzigt. Tijdens de campagne en formatie heeft NSC een groot punt gemaakt van het herstel van de rechtsstaat. Bovendien is de staatscommissie op initiatief van Omtzigt opgericht.
Drie weken terug werd het coalitieakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB gepubliceerd. Toen was het rapport van de commissie al naar de drukker, benadrukt Kummeling, dus het rapport is géén reactie op het akkoord.
„Er zitten positieve punten in het akkoord”, vindt Kummeling. „De coalitie wil het contact tussen burger en overheid verbeteren, rechters laten toetsen aan de Grondwet en het burgerperspectief meenemen. Dat is goed, maar het gaat niet ver genoeg.”
De commissie wil dat structureel tussen 0,9 en 1,7 miljard wordt uitgetrokken om de rechtsstaat te stutten, waaronder 1,15 miljard om het contact tussen burger en overheid te verbeteren. Een soortgelijke berekening heeft de commissie in januari ook in een brief aan toenmalig informateur Ronald Plasterk gepresenteerd. Die inschatting is niet terug te zien in het hoofdlijnenakkoord. De coalitie begroot structureel een extra 200 miljoen euro voor de rechtsstaat.
Kummeling: „Dat is lang niet genoeg. Er moet een brede en veeljarige aanpak komen om de rechtsstaat te herstellen, die zie ik niet.” Beknibbelen op de rechtsstaat is volgens Kummeling niet alleen schadelijk voor het vertrouwen van de burger in de overheid, maar ook duur: „Het schadeherstel van het Toeslagenschandaal kost nu al meer dan 10 miljard euro. Dat had voorkomen kunnen worden door eerder te investeren in de rechtsstaat.”
Topambtenaar als premier
Kummeling hoopt dat het regeerakkoord, meer dan het coalitieakkoord, scherp is op het belang van de rechtsstaat. Daar zou kandidaat-premier Dick Schoof dan voor moeten zorgen. Schoof is een oud-topambtenaar die bekendstaat als macher: iemand die de randen van de rechtsstaat opzocht om bewindspersonen te bedienen.
Kummeling vindt het niet zijn plek om te oordelen over de premierskandidaat, maar slaat wel aan op het feit dat Schoof bij zijn eerste persconferentie als kandidaat-premier zei dat de rechtsstaat „de rode draad” is in zijn werk. Kummeling: „We moeten mensen aan hun woord houden. Als Schoof de democratische rechtsstaat echt een warm hart toedraagt en als hij er wil zijn voor alle Nederlanders, dan verwacht ik dat hij levert.”
Topambtenaren moeten tegen een bewindspersoon zeggen: dit kunt u wel willen, maar het kan helemaal niet
Die verwachting is voor veel burgers niet meer vanzelfsprekend. „Ik heb nul vertrouwen in de overheid. Ik verwacht dat dit rapport rechtstreeks door de shredder gaat”, zei Jeffrey Hulsebosch, een burger die de staatscommissie sprak.
Kummeling is minder sceptisch: „Ik denk niet dat dit rapport genegeerd wordt. We hebben zichtbaar gemaakt wat misgaat. Maar als het aanstaande kabinet geen werk maakt van onze voorstellen, dan zal het in een volgende kabinetsperiode gebeuren. Of die daarna.”
Zonder vergaande hervormingen zullen misstanden zoals de Toeslagenaffaire blijven ontstaan, met alle politieke gevolgen van dien. Kummeling: „Ik weet niet waar het volgende schandaal ontstaat, maar dat het komt als we op deze manier doorgaan, staat vast.”
Lees ook
Henk Naves, voorzitter Raad voor de rechtspraak: ‘Door de Nederlandse zuinigheid brengen we onszelf in de problemen’
