Friedrich Merz, winnaar van de Duitse verkiezingen, wil vaart maken. Niet alleen met een nieuwe coalitie, die hij voor Pasen rond wil hebben. Maar ook met iets anders, dat even dringend is. Want nog voor hij goed en wel met de formatie is begonnen, zoekt de christen-democraat al naar een uitweg uit de financiële klem waar de Duitse politiek zichzelf in heeft gemanoeuvreerd – de Schuldenbremse. Deze ‘schuldenrem’, sinds 2009 verankerd in de grondwet, beperkt de overheid sterk bij het aangaan van leningen.
Merz en zijn partij zijn altijd uitgesproken voorstander geweest van die regeling – en van de zuinigheid die ze afdwingt. Maar hij beseft ook dat Duitsland en Europa op een kruispunt staan nu de Amerikaanse president Trump goede banden met Rusland belangrijker lijkt te vinden dan die met Europa. De vermoedelijk nieuwe bondskanselier noemde het daarom meteen op verkiezingsavond al zijn „absolute prioriteit om Europa zo snel mogelijk te versterken, zodat we stap voor stap onafhankelijk kunnen worden van de VS”. En dat kost geld.
Met die duidelijk uitgesproken ambitie nam Merz een voorschot op hogere overheidsuitgaven. In het bijzonder: meer geld voor defensie, omdat de Amerikaanse veiligheidsgarantie voor de Europese bondgenoten onzeker is geworden en de Europeanen meer steun aan Oekraïne moeten geven als de Amerikanen zich van Kyiv afkeren.
Daarnaast is geld nodig om Duitsland uit zijn economische malaise te halen. Om te beginnen voor extra investeringen in infrastructuur en digitalisering, maar ook voor de lastenverlichting voor het bedrijfsleven die hoog op het verlanglijstje van Merz staat.
Taboe
Al vóór de verkiezingsdag had Merz erop gezinspeeld dat versoepeling van de schuldenrem voor hem geen taboe meer is. En inmiddels verkent hij al hoe hij zo’n versoepeling voor elkaar kan krijgen. Maar daarbij stuitte hij meteen op een groot probleem. Voor aanpassing van de schuldenrem is een grondwetswijzing vereist, en dat kan alleen met een tweederdemeerderheid – minimaal 421 van de 630 zetels – in de Bondsdag. In 2022, na de Russische aanval op Oekraïne, wist bondskanselier Scholz (SPD) op die manier goedkeuring te krijgen voor een aparte voorziening, buiten de begroting om, van 100 miljard euro voor defensie-uitgaven.
Maar wat blijkt na de verkiezingen van zondag? In de nieuwe Bondsdag is een tweederdemeerderheid niet mogelijk zonder ten minste zeven stemmen van Alternative für Deutschland (AfD) of Die Linke. Die twee partijen krijgen bij elkaar 216 zetels, meer dan een derde van het totale zetelaantal. Dat geeft ze een zogeheten Sperrminorität, een blokkerende minderheid waarmee ze iedere grondwetswijziging kunnen tegenhouden.
Dat brengt Merz in een lastig parket. Allereerst wil hij zich niet graag afhankelijk maken van een van deze twee partijen op de uiterste flanken van het politieke speelveld. Maar ook als dat niet zo was: de AfD is sterk gekant tegen aanpassing van de schuldenrem, en zou er bovendien helemaal niet voor voelen als daarmee op enige manier Oekraïne wordt geholpen in zijn verdediging tegen Rusland. Die Linke op haar beurt schreef weliswaar in haar verkiezingsprogramma: de schuldenrem moet weg. Maar ook: de militaire uitgaven moeten omlaag. Steun voor forse defensie-investeringen lijken daarom uitgesloten.
Merz heeft nu verschillende opties om de plannen voor zijn nog niet gevormde kabinet te financieren – maar aan al die opties kleven nadelen.
1. Turbo-hervorming
Het is hoogst ongebruikelijk, maar Merz zei maandag dat hij wil bekijken of hij de Bondsdag nog snel in de oude samenstelling kan laten stemmen over aanpassing van de schuldenrem. Dan zou hij – met steun van zijn eigen CDU/CSU, SPD en Groenen – wél aan de vereiste tweederdemeerderheid kunnen komen.
Uiterlijk op 25 maart moet de Bondsdag in nieuwe samenstelling aantreden. Deze optie zou dus binnen een maand moeten worden uitgevoerd. Dat is wel heel snel voor een grondwetswijziging. De Süddeutsche Zeitung speekt dan ook van een turbo-hervorming. Demissionair minister van Financiën Jörg Kukies (SPD) vindt een maand „veel te weinig tijd” voor zo’n grote verandering, en noemt het bovendien „een politiek twijfelachtig signaal als grondwettelijke amendementen gedaan worden met de oude meerderheid”. De AfD druk zich minder diplomatiek uit en spreekt van „electorale fraude”.
Kortom: volgens staatsrechtgeleerden mag het juridisch mogelijk zijn de grondwetswijziging nog door de zittende Bondsdag te loodsen, de vraag is of het politiek verstandig is.
2. Roep noodsituatie uit
Merz kan er ook voor kiezen de schuldenrem te omzeilen door „een uitzonderlijke noodsituatie” uit te roepen. Daarvoor heeft hij aan een gewone meerderheid – 50 procent plus één – in de Bondsdag voldoende.
In dat geval moet hij wel aantonen dat de noodsituatie niet haar oorzaak vindt in Duits beleid. Bij een natuurramp zou dat vermoedelijk zonder probleem verdedigd kunnen worden, zoals dat ook met de coronapandemie mogelijk bleek. Maar in dit geval ligt het minder duidelijk: had Duitsland zich in werkelijkheid niet allang kunnen en moeten voorbereiden op het wegvallen van de Amerikaanse militaire veiligheidsgarantie?
Een nadeel van deze oplossing is dat die slechts één jaar verlichting geeft. Daarna moet er opnieuw over gestemd worden. Voor planning op de lange termijn, cruciaal bij militaire uitgaven, zou dat problematisch zijn.
3. Bezuinig, stimuleer of voer nieuwe belasting in
Tijdens de verkiezingscampagne zei Merz dat hij geld wil vrijmaken door te bezuinigen op sociale voorzieningen. Stimulering van de economische groei zou bovendien extra belastinginkomsten opleveren. Maar inmiddels lijkt hij te beseffen dat hij hiermee niet snel de vele tientallen miljarden kan ophalen die hij nodig heeft. Verhoging van de btw is ook geopperd, maar de politieke steun daarvoor zal gering zijn. Beoogd coalitiepartner SPD voerde juist campagne om het lage btw-tarief voor levensmiddelen, 7 procent, terug te brengen naar 5 procent.
Ook een solidariteitsheffing zou denkbaar zijn, naar het voorbeeld van de ‘Soli’ waarmee de Duitsers worden aangeslagen voor de kosten van de Duitse hereniging. Deze extra toeslag op de inkomstenbelasting werd in 1991 aanvankelijk voor een jaar ingevoerd – maar bestaat tot onvrede van menig Duitser nog altijd.
4. Europese financiering via gezamenlijke leningen…
Een gedeeltelijke ontsnapping uit de nationale begrotingsdiscussie kan wellicht vanuit ‘Europa’ komen. Ook daar wordt sinds de herverkiezing van Donald Trump naarstig gezocht naar een manier om onafhankelijker te worden van de VS, ook op defensiegebied.
De Brusselse denktank Bruegel pleitte al in september vorig jaar voor inzet van eurobonds om gezamenlijke defensieuitgaven te doen. En begin december lekte een concreet plan uit waarin Europa in totaal 500 miljard euro (circa 3 procent van het Europese bbp) zou willen uitgeven aan gezamenlijke defensieprojecten. Hoe dat gefinancierd zou worden? Via gezamenlijk leningen.
Hoe meer Brussel van deze uitgaven voor zijn rekening neemt, des te meer ruimte individuele landen op hun begrotingen houden om zelf investeringen te doen. Europese financiering biedt dus nationale ruimte, en dat zou Duitsland goed uitkomen. Alleen: het heeft zich (net als Nederland) altijd verzet tegen het aangaan van Europese schulden. De Duitsers vrezen dat zij in dat geval duurder uit zijn dan als zij, met hun lage staatsschulden, individueel geld lenen. Vooral landen met een slechtere begrotingsdiscipline (Frankrijk, Italië) profiteren dan.
Gezamenlijke Europese financiering is niet nieuw. In feite bestaat die al sinds 1961, toen de pas opgerichte Europese Investeringsbank haar eerste gezamenlijke lening uitgaf. Ook de afgelopen decennia zijn diverse Europese initiatieven genomen die leunen op collectief gefinancierde schuld: eerst noodfonds EFSF, daarna het Europees Stabiliteitsmechanisme (in de nasleep van de eurocrisis) en de coronafondsen SURE en NGEU. De markt voor eurobonds is inmiddels ruim 1.200 miljard euro groot.
5. …waaraan ook niet-eurolanden kunnen deelnemen…
Het nieuwe Europese defensieplan zou geen traditionele eurobonds bevatten, maar ook openstaan voor niet-eurolanden of zelfs voor landen buiten de Unie. Het Verenigd Koninkrijk heeft daar wel oren naar. Tegelijk zou een dergelijke opzet tegenstanders van gezamenlijke EU-defensieplannen de ruimte geven daarbuiten te blijven (opt out).
6. … en waar ook andere zaken mee betaald kunnen worden
Die gezamenlijke Europese financiering hoeft zich niet te beperken tot defensie, als het gaat om onafhankelijkheid van de VS. Ook andere investeringen zouden bij voorkeur gezamenlijk gedaan kunnen worden.
Vorig jaar verscheen het rapport van voormalig ECB-president Mario Draghi, waarin hij pleitte voor een stevige Europese financieringsimpuls om de productiviteitsachterstand op China en de VS in te lopen. Draghi pleitte voor een jaarlijkse impuls van 800 miljard euro om investeringen in infrastructuur en energietransitie te kunnen doen. Een deel daarvan (20 procent, aldus Draghi) zou – wat hem betreft gezamenlijk – vanuit de lidstaten gefinancierd moeten worden, de rest moet privaat geld zijn. Dat betekent dus voor zo’n 170 miljard euro aan nieuwe eurobonds per jaar.
Er is nog verre van overeenstemming onder de lidstaten over de vraag of – en, zo ja, hoe – dit Draghi-pakket gerealiseerd kan worden. Feit is dat met een grote Europese investeringsimpuls er minder op het bordje van de individuele lidstaten komt te liggen. In het Duitse geval zou er dan dus meer financieringsruimte zijn, zelfs binnen de regels van de Schuldenbremse, om de noodzakelijke investeringen in infrastructuur en economie te doen.
Als het Merz ernst is met de Duitse en Europese onafhankelijkheid, zal er op ten minste één van bovenstaande dossiers beweging moeten komen.
