Nummer 28 in 2028. Dat is de ambitie van Montenegro, het kleine Balkanland aan de Adriatische Zee. In 2028 wil het land als 28ste lidstaat toetreden tot de Europese Unie. Als dat lukt krijgt de EU er een dwergstaat bij. Montenegro heeft minder inwoners dan Rotterdam. Een kwart van het nationale inkomen komt uit toerisme, het bbp per hoofd van de bevolking is ruim 12.000 euro.
Lange tijd leek ‘28 in 28’ een te optimistische inschatting van Montenegro. Nu niet meer. Deze woensdag komen de EU-leiders in Brussel bijeen voor een EU-Westelijke Balkan top. Ze vinden dat Montenegro aan de slotfase van de voorbereidingen kan beginnen. Brusselse insiders verwachten dat het dossier eind 2026 kan worden gesloten, met nog één jaar voor de losse eindjes tot toetreding in 2028.
In 2028 is het twintig jaar geleden dat Montenegro, onafhankelijk van Servië sinds 2006, het EU-lidmaatschap aanvroeg. De onderhandelingen over toetreding begonnen in 2012. Toetreding tot de EU is voor alle kandidaat-lidstaten een langdurig en moeizaam proces. Maar sinds de Russische invasie van Oekraïne in februari 2022 is alles anders. Geopolitieke motieven wegen nu zwaarder, Brussel wil de Balkan aan zich binden. Sommige lidstaten vrezen dat dit kan leiden tot concessies op het gebied van rechtsstaat en democratie.
Montenegro profiteert als eerste van de nieuwe werkelijkheid. Recent oordeelde de Europese Commissie dat Montenegro het verst gevorderd is in het voldoen aan de voorwaarden die de EU stelt. Er is het laatste jaar voortgang geboekt op het gebied van onafhankelijke rechtspraak, mediavrijheid, corruptiebestrijding en strijd tegen de georganiseerde misdaad.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/12/17212236/data125734394-c07b66.png)
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/12/17212235/data125734391-fc02be.png)
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/12/17212237/data125734400-ae7419.png)
Nog negen in wachtkamer
Nog negen andere landen zitten in de wachtkamer van de EU. Ook voor Albanië ziet het er goed uit, ook dat land krijgt deze week groen licht voor een volgende fase in de onderhandelingen.
Voor Servië pakt het anders uit. Nederland nam dinsdag het voortouw bij het blokkeren van de volgende stap naar Servië’s toetreding. Minister van Buitenlandse Zaken Caspar Veldkamp (NSC) lichtte in Brussel het Nederlandse standpunt toe: „We achten het nu niet opportuun om een nieuwe hoofdstuk met Servië te openen omdat wij vinden dat Servië met name op het gebied van de rechtsstaat meer voortgang moet boeken. Er moeten ook stappen worden gezet in de relatie met Kosovo en het Servische beleid moet meer in lijn komen met het Europese buitenlandbeleid. We erkennen de geopolitieke dimensie van het uitbreidingsproces. De westelijke Balkan moet je niet alleen aan China, Rusland of Turkije laten. Het Nederlandse bedrijfsleven is een van de grootste investeerders [in Servië], dus we hebben er ook zelf belang bij om dat uitbreidingsproces voort te zetten. We gooien de deur ook niet dicht. Wat we wel willen is dat telkens aan de stapjes wordt voldaan.”
Servië is een lastig geval voor de Commissie. Het grootste en economisch belangrijkste Balkanland domineert de regio, alleen al daarom wil de Commissie Servië graag binnenhalen. De opstelling van president Aleksandar Vucic maakt dat echter bijzonder lastig. Vucic perkt rechten in, , laat corruptie en georganiseerde misdaad toe en flirt met Rusland en China. En dan is er nog de onverzoenlijke opstelling jegens Kosovo, de voormalige provincie die Servië weigert te erkennen als onafhankelijk land.
Voor de overige drie landen van de Westelijke Balkan is toetreding nog verder weg. Bosnië en Herzegovina wordt verlamd door politieke en etnische verdeeldheid. Noord-Macedonië kampt eveneens met politieke polarisatie en toetreding wordt geblokkeerd door Bulgarije. Kosovo staat op zeer gespannen voet met Servië en wordt door vijf EU-landen niet erkend als onafhankelijk land.
Twee nieuwkomers uit het oosten profiteren maximaal van de versnelling die de EU heeft ingezet. Oekraïne en Moldavië deden hun aanvraag allebei in 2022, afgelopen zomer begonnen de onderhandelingen. De Europese Commissie beoordeelt hun inzet om hervormingen door te voeren als zeer positief. Oekraïne’s enorme landbouwsector hoeft volgens insiders geen obstakel te zijn, het graanexporterende land zou geen landbouwsubsidies nodig hebben. In Moldavië wist de pro-Europese president Maia Sandu haar pro-Russische rivaal met moeite te verslaan.
Georgië is voorlopig kansloos, nu de onderhandelingen met de pro-Russische regeringspartij Georgische Droom zijn opgeschort. Pro-Europese Georgiërs demonstreren al drie weken tegen Georgische Droom en het stopzetten van de toenadering tot de EU. Hekkensluiter Turkije is kandidaat-lidstaat sinds 1999, maar er wordt niet onderhandeld. De wederzijdse animo voor toetreding is minimaal.
Scheve ogen op de Balkan
Jarenlang was er nauwelijks animo in Brussel voor uitbreiding, tot frustratie van de Balkanlanden. „Als Mark Rutte zijn memoires schrijft, beginnen de gesprekken tussen Albanië en de EU over toetreding”, sneerde de Albanese premier Edi Rama in 2021 tegen NRC. De uitbreidingsrondes van 2004 (tien landen, onder meer de huidige dwarsliggers Hongarije en Slowakije) en 2007 (Bulgarije en Roemenië) kostten de Unie veel tijd om te verwerken. Tekenend is dat Bulgarije en Roemenië pas vanaf 1 januari 2025 worden toegelaten tot het Schengengebied.
Door de Russische aanval op Oekraïne ging alles schuiven. Een lidmaatschap van de NAVO zit er voor een land in oorlog niet in, lidmaatschap van de EU is wel haalbaar. Oekraïne toonde inzet met hervormingen van de rechtspraak en bestrijding van corruptie en kreeg, samen met het kleine buurland Moldavië, een versnelde procedure. Dat leidde tot scheve ogen op de Balkan. De Europese Commissie moest daar ook stappen zetten, om de onvrede te dempen.
Inmiddels is er, aldus een hoge ambtenaar in Brussel, „enorme dynamiek in beide regio’s, zowel in het oosten als op de Balkan”. Eind 2023 introduceerde de Commissie een ‘Groeiplan’ voor de Westelijke Balkan, met als kern een investering van 6 miljard euro tot 2027. Het doel is een verdubbeling van de zes economieën in de komende tien jaar. Het sleutelwoord, in EU-taal, is convergentie: de economische kloof tussen de zes Balkanlanden en de EU moet worden gedicht. Het nationaal inkomen per hoofd van de bevolking ligt in de regio is nu 35 procent van het EU-gemiddelde, dat moet in tien jaar tijd naar 60 procent.
Commissievoorzitter Ursula von der Leyen noemt uitbreiding een „topprioriteit” voor haar tweede termijn. Eind oktober, bij de presentatie van de jaarlijkse voortgangsrapportages per land, zei ze: „De intense geopolitieke situatie maakt het dwingender dan ooit dat we de hereniging van ons continent voltooien, met gelijke waarden ten aanzien van democratie en rechtsstaat.”
Niet alleen de Sloveense Eurocommissaris Marta Kos met de portefeuille Uitbreiding, ook alle andere leden van de Europese Commissie hebben zich verbonden aan de ambitie om de komende vier jaar werk te maken van uitbreiding. In Brussel wordt gesproken over aanpassing van het toetredingsverdrag, waarbij een gefaseerde toetreding mogelijk wordt. Pas bij duurzaam ‘goed gedrag’ ontvangen nieuwe lidstaten dan alle rechten die bij een volledig lidmaatschap horen. Zo’n constructie maakt het makkelijker voor de huidige lidstaten om nieuwkomers toe te laten.
Lees ook
dit artikel over wat uitbreiding voor de EU betekent
Geopolitiek staat voorop
Grofweg moet een kandidaat-lidstaat voldoen aan drie sets met voorwaarden, de zogenoemde Kopenhagen-criteria uit 1993. Een land moet de Europese waarden ten aanzien van democratie, rechtsstaat en mensenrechten respecteren, beschikken over een functionerende markteconomie en de EU-wetgeving kunnen en willen uitvoeren.
Als het gaat om motieven voor toetreding lijkt de Commissie een net iets andere trits te hanteren: geopolitieke belangen, versterking van de Europese economie en gedeelde Europese waarden. Waar de huidige lidstaten vasthouden aan de oorspronkelijke eisen en langdurige onderhandelingen – het sleutelwoord voor stappen zetten is merit based, ‘gebaseerd op verdiensten’ – kijkt de Commissie nu vooral naar geopolitieke aspecten. De beste manier om Rusland en China te weren uit de Balkan is een toekomst van de regio binnen de Europese Unie.
Dus wil de Commissie vaart maken. Dat botst met de terughoudendheid van landen als Nederland en Duitsland, blijkt uit de vertraging voor Servië. Bij DG Near, de ambtelijke dienst van de Commissie die zich bezighoudt met buurlanden en uitbreiding van de EU, heerst optimisme over de Europese gezindheid van Servië. Na jaren van balanceren tussen oost en west en het koesteren van de banden met Rusland zou het land toch een keuze voor Europa en voor de rechtsstaat hebben gemaakt. Het is aan de nieuwe Europese Commissie om de huidige lidstaten daarvan te overtuigen.
