‘Over de hele linie schiet het klimaatbeleid tekort’, stelt de Raad van State aan de hand van PBL-ramingen

Er kwamen de afgelopen maanden tegenstrijdige berichten naar buiten over de klimaataanpak van het kabinet. De regering beloofde zich aan de afspraken over klimaat te houden en zwakte tegelijkertijd aangekondigde plannen af. Terwijl onder PVV-minister Barry Madlener de aangekondigde krimp van Schiphol vrijwel helemaal werd teruggedraaid, verkondigde diens VVD-collega Sophie Hermans (Klimaat en Groene Groei) dat ze de haalbaarheid van de klimaatplannen van de industrie zwaarder gaat wegen bij eventuele afspraken over subsidie.

Inmiddels is „heel erg onwaarschijnlijk” dat Nederland de klimaatdoelen voor 2030 haalt, stelt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in zijn jaarlijkse Klimaat en Energieverkenning. Die kans is nu minder dan 5 procent, vorig jaar bedroeg die 15 procent, zo rekende het PBL uit. Toen werd gesteld dat – „als alles meezat” – de klimaatdoelstelling van 55 procent minder CO2-uitstoot in 2030, voor het eerst in zicht was.

Dat het PBL nu achteruitgang constateert, heeft diverse oorzaken. Allereerst liggen de verwachte gasprijzen in 2030 lager dan ingeschat. Lagere prijzen stimuleren meer gasverbruik, met een hogere uitstoot tot gevolg. Ten tweede, een aantal bestaande klimaatmaatregelen – zoals de industrie verduurzamen en windparken bouwen op zee – werden vertraagd. Tot slot leiden de klimaatplannen van het kabinet-Schoof eerder tot meer dan minder CO2-uitstoot.

„Eigenlijk hebben we straks twee jaar stilstand gehad”, vat PBL-directeur Marko Hekkert de periode sinds de val van het kabinet-Rutte IV samen, waar hij het aankomend halfjaar bij rekent. „Er zijn toen een aantal dingen controversieel verklaard, zoals rekeningrijden, een hogere energiebelasting op gas en de opening van Lelystad Airport. We missen beleid.”

Ook als alle klimaatplannen volledig worden uitgevoerd, komt Nederland nóg tekort om het doel voor 2030 te halen, stelt het PBL.

Raad van State

Het kabinet moet dus op korte termijn extra maatregelen nemen, adviseert de Raad van State op basis van de PBL-doorrekeningen. „Over de hele linie” schiet het beleid tekort, zegt Marijke Vos van de Afdeling advisering bij de Raad van State. Ze verwijst naar de „gestagneerde” verduurzamingsafspraken in de industrie, de onder dit kabinet „toegenomen” onzekerheid in de landbouw en de moeizame uitrol van warmtenetten (een methode om woningen aardgasvrij te maken).

De Raad van State constateert dat de filevorming op het stroomnet én de onzekerheid over de continuïteit van het klimaatbeleid, grote knelpunten vormen voor verduurzaming. Zo zou de industrie baat hebben bij duidelijke marktregels, vergunningen en infrastructuur, zodat de markt voor waterstof (een techniek om de industrie te verduurzamen) op gang komt.

Verder wijst de Raad van State erop dat de plannen van dit kabinet „niet bijdragen” aan de klimaatdoelen. Zo verlaagt het de belasting op aardgas en maakt het elektrisch rijden minder aantrekkelijk. Op sommige trajecten mag 130 kilometer per uur worden gereden en de industrie hoeft niet aan een hogere CO2-heffing te voldoen. De verplichting om bij het vervangen van een cv-ketel een warmtepomp aan te schaffen verviel en bij de bouw van windmolens op zee wordt meer rekening gehouden met de visserij.

Om de doelen te halen, moet Hermans medebewindslieden overtuigen tot meebewegen. Of die daar de animo voor hebben, is nog maar de vraag

Dat het kabinet kiest om meer in kernenergie te investeren en minder in waterstof, kan op kritiek rekenen van de Raad van State. Het adviesorgaan vraagt zich af of het „verschuiven” van geld naar kerncentrales „opweegt” tegen het bezuinigen op „andere noodzakelijke maatregelen die op korte termijn” bijdragen aan de klimaatdoelen, zoals batterijen.

In principe hebben vrijwel alle nieuwe plannen van het kabinet-Schoof een licht negatief klimaateffect en leiden ze tot meer CO2-uitstoot. Het voornemen om windmolens niet meer op land en zoveel mogelijk op zee te bouwen mét de voorwaarde meer rekening te houden met de visserij, leidt tot verdere vertraging, waarschuwt de Raad. Het doel om in 2035 een elektriciteitssector zonder CO2-uitstoot te hebben, raakt daarmee verder uit zicht.

In de landbouw, maakt het PBL duidelijk, is het kabinetsvoornemen om in Brussel een nieuwe mestuitzondering te vragen een verslechtering ten opzichte van het nu uitgestippelde pad om klimaatdoelen te halen. Nederland is via internationale afspraken gebonden aan het verminderen van de uitstoot van methaan (34 keer zo sterk als CO2).

Het PBL schat in dat met de aangekondigde plannen (zoals vrijwillige uitkoopregelingen) en een einde aan de mestuitzondering, het aantal koeien in Nederland tot 2030 met 18 procent afneemt. Mocht het kabinet in Brussel een nieuwe mestuitzondering in de wacht slepen, dan blijft die krimp van de veestapel beperkt, de methaanuitstoot hoog en is het nog onzekerder hoe de landbouw dan moet verduurzamen.

Megaton

Klimaatminister Hermans erkent dat meer doen nodig is en heeft aangekondigd in het voorjaar met aanvullende plannen te komen. Volgens de Raad van State is het „onzeker” of dat „alternatieve beleid toereikend” is en bijtijds om de doelstellingen voor 2030 te halen.

Bovendien is 2030 pas de eerste horde, benadrukt het PBL. Volgens de PBL-ramingen haalt Nederland pas in 2035 het klimaatdoel voor 2030. Tegelijkertijd moet Nederland in 2050 klimaatneutraal zijn en wil het kabinet een Europees tussendoel voor 2040 afspreken van 90 procent minder uitstoot ten opzichte van 1990. De opgave wordt dus alsmaar groter.

En dat terwijl het tempo van verduurzamen vertraagt. „Onze CO2-uitstoot zal even weer toenemen en verder in de toekomst minder snel afnemen”, zegt Marko Hekkert. Waar de Nederlandse uitstoot tussen 2018 en 2023 met zo’n 9,0 megaton CO2-equivalenten per jaar afnam, is de verwachting dat de komende jaren nog maar 3,8 megaton per jaar lukt.

Bijna het dubbele daarvan is nodig om nog te koersen op het halen van de 2030-doelen, schetst het PBL. Ook benadrukt Hekkert dat uit de eerdere doorrekeningen – toen klimaatdoelen meestal óók niet in zicht waren – vaak bleek dat onuitgewerkte kabinetsplannen voor een positiever beeld zouden zorgen. „Dat zien we nu niet.”


Lees ook

Deze twee stekkerdozen brengen straks 1,5 gigawatt aan land

Platform Beta in de Noordzee ter hoogte van Scheveningen.

Heronderhandelen

In de nasleep van de asieldiscussie lijkt zich nu dus een nieuw hoofdpijndossier zich aan te dienen voor het kabinet. Minister Hermans staat voor een grote opgave. Vragen hierover hield ze de afgelopen maanden af. Hermans wilde de PBL-doorrekeningen afwachten. Nu het zover is, lijkt het erop dat Hermans in het kabinet afspraken moet heronderhandelen.

Om de klimaatdoelen te halen, moet Hermans haar medebewindslieden bij andere ministeries overtuigen mee te bewegen. Maar de vraag is of de PVV veel reden ziet om zich flexibel op te stellen bij het vaststellen van méér klimaatmaatregelen, nu het net een compromis over migratie heeft gesloten. Ook de BBB zal na het nemen van de eerste landbouwmaatregelen niet staan te springen om sneller te verduurzamen.

Iedereen heeft baat bij consistent, langdurig beleid

Marko Hekkert
PBL-directeur

Tegelijkertijd is de speelruimte beperkt. „Elke vertraging die je nu oploopt, maakt het veel moeilijker in de periode daarna”, zegt PBL-directeur Hekkert. „Je moet dan ingrijpende maatregelen nemen omdat anders rechtszaken dreigen en er ineens haast is. We zijn allemaal gebaat bij consistent, langdurig beleid.”

Bovendien is de menukaart van de relatief pijnloze maatregelen vrijwel uitgeput. Met energiebesparing is nog wat te winnen – ook om de Europese doelstelling van voldoende duurzame energie haalbaarder te maken. Maar de maatregelen die het snelste effect hebben, hebben meestal een verplichtend karakter. Zodra bijvoorbeeld voor auto’s verplicht groen staal moet worden gebruikt, weet de industrie dat daarmee een markt ontstaat die dit soorten producten afneemt, wat helpt om investeringen op gang te krijgen.

De Raad van State wijst verder op „het potentieel” van gedragsverandering, dat nu „onvoldoende scherp is geformuleerd”. Burgers verplichten tot groen(er) gedrag (zoals meer openbaar vervoer, minder vlees) ligt echter politiek gevoelig en ook de VVD is daar zelden voorstander van gebleken.

Ingrijpender

In de aanbevelingen van het PBL en de Raad klinkt de suggestie aan het kabinet door om sommige klimaatplannen, zoals stoppen met de warmtepompverplichting, te heroverwegen. Achterliggende gedachte is dat de resterende alternatieven vaak nog ingrijpender zijn.

Komende maanden moet blijken hoe de politiek reageert op deze aanbevelingen. Feit is dat het kabinet-Schoof zich in een ingewikkelde positie heeft gemanoeuvreerd door zowel zich aan klimaatdoelen te committeren als manieren om daar te geraken te schrappen of af te zwakken.

Minister Hermans zal moeten laveren tussen wat nodig is en wat haar, gezien de politieke verhoudingen, ook lukt.


Lees ook

Industrie vergroenen is cruciaal in het klimaatbeleid, maar zou het nog wel lukken?

Sophie Hermans (rechts), minister van Klimaat en Groene Groei (VVD) tijdens een debat over de verduurzaming van de industrie.