Wie reanimeert de Belastingdienst?

BELANGRIJK! A.u.b. onmiddellijk openen. Dwangbevel. In naam van de Koning.

Op de brief die Naomi Hoefsmit op 22 september 2022 van de Belastingdienst krijgt, is de ene zin nog alarmerender dan de andere. De 27-jarige juriste denkt eerst nog dat het om spam gaat. Maar dan ziet ze haar burgerservicenummer en geboortedatum staan. Als ze niet binnen één dag een openstaande belastingaanslag betaalt, leest Naomi Hoefsmit, zal de Belastingdienst beslag leggen op haar bezittingen, of op haar loon of dat van haar partner.

De juriste begrijpt er niets van. Volgens de brief heeft ze twee jaar eerder een aanslag van 103 euro niet betaald. Maar in haar digitale inbox op mijnbelastingdienst.nl ziet ze deze aanslag niet staan. Waar gaat dit over?

De volgende ochtend vroeg zit ze klaar: precies om acht uur belt ze de Belastingtelefoon. Na een kwartier krijgt ze een medewerker aan de lijn. Al snel blijkt dat ze voor de maand april 2020 onterecht zorgtoeslag heeft ontvangen. Naomi zelf kan daar niets aan doen: zij was een maand eerder naar Nieuw-Zeeland vertrokken, waar ze twee jaar lang zou wonen. Vooraf had ze zich bij haar gemeente uitgeschreven en haar zorgtoeslag opgezegd.

Foutje van de Belastingdienst, geeft de medewerker toe. Maar heeft ze dan niet de terugbetalingsverzoeken gezien die de Belastingdienst haar verstuurde, vraagt de medewerker. „Waar zijn die dan naar toe gestuurd?” vraagt Naomi. In Nederland had ze immers geen adres, en een adres in Nieuw-Zeeland heeft ze niet opgegeven. „We hebben de brieven die kant op gestuurd, naar Nieuw-Zeeland”, zegt de medewerker van de Belastingtelefoon. „Hoe het daar verder is gegaan, weten we niet.”

Waarom de betalingsverzoeken niet naar haar digitale inbox zijn gegaan, en waarom in haar definitieve berekening staat dat ze maar tot en met maart 2020 zorgtoeslag ontving – en dus geen geld had moeten ontvangen voor april, kan de medewerker niet uitleggen. Na een gesprek van veertig minuten is Naomi Hoefsmit nog niets wijzer.

Ze hangt op en besluit, zodra ze wat gekalmeerd is, dat het beter is de uitstaande rekening maar gewoon te betalen, inclusief de 56 euro ‘invorderingskosten’ die er inmiddels bij zijn gekomen. Dan is ze van het gedoe af. Maar als ze het dwangbevel nog eens goed leest, gaat ze twijfelen. Op de achterkant van de brief staat dat ze ook nog ‘invorderingsrente’ moet betalen. Wil ze weten hoe hoog die is, zo staat er in de brief, dan moet ze de Belastingtelefoon bellen.

Het moeizaam verlopen contact van Naomi Hoefsmit met de Belastingdienst is geen incident. Honderdduizenden Nederlanders kregen de afgelopen jaren te maken met chaotische informatieverstrekking, onjuiste gegevensverwerking en slechte bereikbaarheid. De toestand van de Belastingdienst is kritiek, blijkt uit onderzoek van NRC. De problemen bij de dienst zijn ernstiger en hardnekkiger dan tot dusver bekend. Openbare en interne documenten, en gesprekken met bronnen in en buiten de dienst schetsen een beeld van een organisatie waar zoveel tegelijk mis gaat, en problemen zo met elkaar verweven zijn, dat vooruitgang al jaren nauwelijks te boeken is.

Honderdduizenden Nederlanders kregen de afgelopen jaren te maken met chaotische informatieverstrekking, onjuiste gegevensverwerking en slechte bereikbaarheid

Decennia-oude computersystemen worden slechts met moeite en tegen elk jaar hogere kosten overeind gehouden. Door een groeiend personeelstekort houdt de dienst steeds minder toezicht op belastingaangiftes en krijgt de Belastingtelefoon maandelijks 300.000 telefoontjes van burgers niet verwerkt. Politieke paniekreacties na incidenten leiden tot onzekerheid en stilstand in de ambtelijke organisatie. Zo ligt uit angst voor een nieuw Toeslagenschandaal de fraudebestrijding grotendeels stil.

‘Samenkomst van uitdagingen’

In het jaarplan voor 2023 dat staatssecretaris Marnix van Rij (Fiscaliteit en Belastingdienst, CDA) in december naar de Kamer stuurde, erkent hij dat de dienst kampt met een „samenkomst van uitdagingen” en dat er „onvoldoende capaciteit” is „om alle beleidsmatige en politieke wensen uit te voeren”. Het is de bedoeling om in 2023 „gestructureerd en beheerst naar verbeteringen toe te werken”, aldus Van Rij in zijn Kamerbrief.

Maar in de afgelopen vijf jaar is dat niet gelukt. In een urgente en vertrouwelijke nota trok de top van de Belastingdienst al in februari 2018 bij toenmalig minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA) en staatssecretaris Menno Snel (D66) aan de bel over de kritieke situatie in de dienst. In deze nota, in bezit van NRC, beschreven topambtenaren in zestig pagina’s gedetailleerd dat „de risico’s nog ernstiger zijn dan eerder ingeschat”. De situatie was zo nijpend dat „binnen de bestaande kaders de continuïteit niet kan worden gegarandeerd.”

Zo liep de inning van onder meer omzetbelasting en autoheffingen gevaar door „groot achterstallig technisch onderhoud” in de ict-systemen. Ook dreigde het Rijk meer dan 1,2 miljard euro per jaar mis te lopen door verminderd toezicht op belastingaangiftes en stuurde de dienst steeds vaker onterechte vorderingen uit. Vanwege personeelsgebrek was toen al „de rek eruit” bij de Belastingtelefoon.

De bewindslieden deelden deze informatie destijds slechts in bedekte termen met de Tweede Kamer. Menno Snel erkende de „complexiteit, hardnekkigheid en omvang van de problemen” bij de dienst, maar liet concrete details achterwege en stelde dat het kabinet bij het oplossen van de problemen al „de juiste richting” was ingeslagen. Ook hij wilde de dienst „beheerst” gaan vernieuwen.

Vijf jaar later zijn alle problemen die de top van de dienst signaleerde nog actueel.

Urgente risico’s

Hoe serieus de ict-problemen zijn, blijkt bij het ‘kernsysteem’ voor de omzetbelasting. Hiermee haalt de overheid dit jaar volgens de Miljoenennota zo’n 77 miljard euro aan btw- inkomsten binnen – ruim 20 procent van de totale rijksinkomsten. Maar het meer dan veertig jaar oude computersysteem kampt met „urgente continuïteitsrisico’s”, blijkt uit stukken die het kabinet ruim een jaar geleden met de Kamer deelde. Hoe reëel dat risico is, bleek in juli 2019. Het systeem lag er toen een dag uit, waardoor aangiftes niet konden worden verwerkt en het werk op de kantoren niet kon worden uitgevoerd, blijkt uit interne stukken.

Toenmalig staatssecretaris Eric Wiebes (VVD) waarschuwde negen jaar geleden al dat het ict-systeem zo verouderd was dat het „een hele inspanning is om ze stabiel draaiende te houden”. Wiebes beloofde de Kamer in 2014 het systeem binnen drie jaar te vervangen, maar dat gebeurde nooit. In de vertrouwelijke nota uit 2018 noteerde de top van de dienst opnieuw dat het systeem ernstig verouderd was: „De kans is klein dat zich een grote verstoring in het systeem voordoet, maar als het gebeurt, is onzeker of en hoe snel dit kan worden verholpen.”

Volgens zijn woordvoerder heeft staatssecretaris Van Rij afgelopen september besloten dat een externe leverancier een vervangend systeem moet gaan leveren. Maar de aanbesteding die hiervoor nodig is, was bij publicatie van dit artikel nog niet uitgeschreven. (Een uitgebreide reactie van het ministerie van Financiën vind je onderaan dit artikel.)

Dat het vernieuwen van de ict-systemen zo moeizaam gaat, komt doordat de Belastingdienst gevangen zit in een vicieuze cirkel. Bijna alle energie, tijd en geld gaan op aan het in de lucht houden van de oude systemen en het invoeren van nieuw belastingbeleid. De dienst ziet zich elk jaar geconfronteerd met een grote hoeveelheid politieke eisen, die ze op korte termijn moet zien door te voeren. Neem het koopkrachtpakket van 17 miljard euro dat het kabinet afgelopen Prinsjesdag presenteerde: daarin zit een verlaging van de inkomstenbelasting, een lagere accijns op benzine en een verhoging van huur- en zorgtoeslag. Allemaal dingen waarvoor de mensen en ict-systemen van de Belastingdienst nodig zijn.

Voor het structureel verbeteren van de ict blijft hierdoor nauwelijks ruimte over. In een interne notitie uit 2019, in handen van NRC, schreven betrokken ambtenaren dat ze bij de modernisering van de ict „niet de voorgenomen stappen [konden] zetten” omdat de vele veranderingen in wet- en regelgeving te veel van hun aandacht opeisten. De ambtenaren pleitten daarom voor een „beleidsmoratorium”, oftewel het stopzetten van alle nieuwe wetgeving tot de oude computersystemen waren vervangen. Dat kwam er niet.

Bij de omzetbelasting heeft het gebruik van het oude systeem – naast het gevaar op verstoringen – nog een belangrijk nadeel: het invoeren van nieuwe btw-wetgeving is tot minimaal 2026 „nauwelijks” mogelijk. Een ander tarief hanteren dan het huidige lage tarief van 9 procent of het hoge van 21 procent kan hierdoor de komende jaren sowieso niet.

Ook bij andere belangrijke ict-systemen duurt vervanging nog zeker vijf jaar, zei topambtenaar Koos Veefkind vorig jaar tijdens een briefing in de Kamer. Terwijl ook bij die systemen de problemen al jaren bekend zijn. Ook bij de applicaties die inkomstenbelasting, vennootschaps- en dividendbelasting en loonheffingen vaststellen, was volgens de Belastingdienst in 2018 sprake van grote risico’s voor de continuïteit. Aan de vervanging van het systeem voor de motorrijtuigenbelasting wordt zelfs al meer dan negen jaar gewerkt.

Nog nijpender is de situatie bij een reeks oude computersystemen die belastingen moeten innen. Aan de vervanging werkt de dienst al bijna twintig jaar. Acht jaar geleden werd de bouw van een nieuw, ambitieus systeem genaamd ETM stopgezet omdat het ondanks een investering van 200 miljoen niet goed werkte. Aan het bouwen van een vervanger van ETM werd de afgelopen jaren 30 miljoen uitgegeven, zonder succes. Inmiddels is de Belastingdienst begonnen aan een nieuwe poging tot vervanging.

Het overeind houden van al die verouderde systemen heeft een hoge prijs. De afgelopen tien jaar stegen de ict-kosten bij de Belastingdienst van 468 miljoen tot 848 miljoen euro, zo blijkt uit cijfers die het ministerie aan NRC heeft verstrekt. In 2018 ging 90 procent van alle ict-uitgaven naar beheer en onderhoud van systemen. Inmiddels gaat globaal 60 procent van de „ict-dagen” daar naar toe, aldus het ministerie. Het geld gaat in toenemende mate naar ict-bedrijven. Vorig jaar liepen er voor 203 miljoen euro aan extern ingehuurde ict’ers rond.

‘Torenhoge’ boetes

Het is een nachtmerrie, zegt Kees (achternaam bij de redactie bekend). Zestig jaar lang heeft hij keurig zijn belastingen betaald. Vanaf september 2022 begonnen de brieven van de Belastingdienst zich op te stapelen. Eerst aanslagen omdat de zakenman zijn aangifte vennootschapsbelasting voor drie slapende bedrijfjes niet zou hebben ingediend. Kees’ accountant bezwoer dat hij uitstel had aangevraagd, dus maakte de zakenman bezwaar tegen de aanslagen. Een reactie op dat bezwaar kreeg hij niet, wel aanmaningen en daarna „torenhoge” verzuimboetes, alles bij elkaar bijna 9.000 euro. Kees probeert sindsdien in gesprek te komen met de Belastingdienst – hij wil uitzoeken wat er misging.

Kees krijgt bijna 9.000 euro aan ‘verzuimboetes’, hij begrijpt er niets van

Omdat er op zijn eerste brief geen reactie kwam, leverde Kees de volgende twee persoonlijk af bij het plaatselijke Belastingkantoor. Zo had hij bewijs dat zijn brief was ontvangen.

Weer geen reactie. Slapeloze nachten had hij inmiddels. Hij belde wel twintig keer de Belastingtelefoon, maar steeds werd de verbinding verbroken. „Na dagen ellende kreeg ik eindelijk een aardige mevrouw aan de lijn, die begrip toonde.” De medewerker vertelde Kees dat de aanmaningen en boetes niet verstuurd hadden moeten worden. Eerst moest de Belastingdienst op zijn brieven en bezwaarschriften reageren. Kees zou hierover worden teruggebeld, zei de mevrouw. Maar dat gebeurde niet.

Ten einde raad diende hij een klacht in bij de Nationale Ombudsman. Dat leidde in december wel tot een telefoontje van de Belastingdienst. Maar nu is het alweer wekenlang stil. Het enige wat hij wil, zegt Kees, is uitzoeken hoe het zit. Als blijkt dat de fout aan zijn kant ligt, dan betaalt hij. Maar de Belastingdienst is volgens hem een „onneembare vesting”.

Voor de klem waarin Kees zit, waarschuwde de top van de Belastingdienst al in 2018 in de vertrouwelijke nota. Wegens personeelstekort zou de tijdige behandeling van bezwaarschriften minder vaak voorkomen, waardoor mensen onterechte boetes en aanmaningen zouden krijgen. Burgers zouden daarop de toch al overbelaste Belastingtelefoon bellen en nieuwe bezwaarschriften indienen – „een negatieve spiraal die juist meer werk genereert”.

NRC meldde eerder al dat de Belastingtelefoon nog altijd slecht bereikbaar is. Afgelopen najaar kreeg een op de drie bellers geen contact. De gemiddelde wachttijd voor wie er wél doorheen kwam, bedroeg een kwartier.

Zonder genoeg mensen, zo constateren hoge ambtenaren keer op keer, komt de Belastingdienst nooit uit de ellende. Maar de al jaren voortdurende personeelstekorten dreigen alleen maar te groeien. De komende tien jaar gaat meer dan een derde van de 27.000 Belastingdienstmedewerkers met pensioen. Alleen al dit jaar zoekt de dienst 2.500 tot 3.000 nieuwe accountants, fiscalisten, ict’ers, data-analisten, en medewerkers voor de Belastingtelefoon.

De oorsprong van het personeelstekort ligt bij jarenlange bezuinigingen die in 2016 culmineerden in een uit de hand gelopen vertrekregeling. Duizenden medewerkers vertrokken, veelal de beste mensen met de grootste kansen elders op de arbeidsmarkt.

De structurele onderbezetting levert op alle fronten grote problemen op, zo constateerde de top van de Belastingdienst al in de vertrouwelijke nota uit 2018. Door een tekort aan belastinginspecteurs zou bijvoorbeeld de kans op een controle voor mkb’ers teruglopen van eens in de zeventig naar eens per honderdtwintig jaar. Hierdoor zou de schatkist volgens de dienst elk jaar 1,2 miljard euro aan zogeheten ‘correctie-inkomsten’ mislopen. Voor toezicht en fraudebestrijding in zijn geheel was vijf jaar geleden al „nagenoeg geen capaciteit beschikbaar”. Aan de Kamer meldde staatssecretaris Snel daarna slechts dat de krimp in het personeelsbestand een „negatief effect op de handhaving” had.

Inmiddels is het toezicht verder afgenomen. Bij MKB’ers controleerde de fiscus in 2016 nog 160.000 aangiften inkomstenbelasting, dit jaar hoopt de dienst er 60.000 te kunnen controleren. Bij particulieren daalde het aantal controles van meer dan 350.000 in 2016 naar maximaal 125.000 dit jaar.

Volgens de Belastingdienst zelf heeft dit verminderde toezicht grote risico’s. Als minder belastingplichtigen „het handelen of optreden van de Belastingdienst bemerken” leidt dat uiteindelijk tot een slechtere belastingmoraal, schreef de dienst vorig jaar in een rapport. „Controles dienen immers ook om het vertrouwen van burgers en bedrijven in het belastingsysteem en het handelen van de Belastingdienst te borgen”. Volgens hetzelfde rapport haalde de dienst in 2019 door verminderde controle van aangiftes al 317 miljoen euro minder op bij burgers dan in 2016.

De gebrekkige controle heeft ook gevolgen voor de opsporing van criminaliteit. In 2019 gaven inspecteurs 21 procent minder signalen door van mogelijke belastingfraude bij ondernemers aan fiscale opsporingsdienst FIOD dan drie jaar eerder.

Lichtpuntje: volgens de dienst werken de automatisch vooraf ingevulde aangiftes bij burgers en bedrijven steeds beter, wat juist een positief effect heeft op de inkomsten van de Belastingdienst.

Ook de verouderde ict legt een groot beslag op de toch al schaarse aantallen medewerkers, blijkt uit interne stukken. De oude systemen kampen met „hoge percentages uitval”, waarna medewerkers transacties handmatig verwerken, „wat enerzijds inefficiënt is en anderzijds de kans op fouten sterk doet toenemen”. Dit probleem deed zich bijvoorbeeld afgelopen zomer voor. Door een „technisch probleem” kon een voorlopige aanslag erfbelasting niet langer digitaal worden aangevraagd. Mensen kunnen deze aanvraag nu uitsluitend doen via een papieren formulier, dat vervolgens door een medewerker handmatig moet worden verwerkt.

Het personeelstekort wordt nog eens vergroot door de fouten uit het recente verleden, die veel mankracht kosten. Zo zijn honderden medewerkers de komende jaren bezig met het compenseren van de heffing die belastingplichtigen volgens de Hoge Raad ten onrechte betaalden over hun vermogen in Box-3. Bij die operatie moet de dienst zo’n 310.000 bezwaren zien te verwerken. Ook werken honderden ambtenaren aan het compenseren van gedupeerde ouders in het Toeslagenschandaal. Het aanpakken van deze „hersteldossiers” raakt „de uitvoering van reguliere taken”, schreef de dienst in het jaarplan voor 2023.

Wildgroei aan regelingen

Andrea Visser wilde in 2019 haar zoon 100.000 euro belastingvrij schenken voor de aankoop van een huis. De zoon zelf was al te oud voor deze zogenoemde ‘jubelton’, maar zijn jongere vrouw kwam er wel voor in aanmerking. Haar Australische nationaliteit, en de locatie van het huis, in Australië, was geen probleem, had een „uiterst behulpzame dame” bij de Belastingdienst laten weten. Maar toen Visser aangifte wilde doen, zag ze dat ze het BSN-nummer van haar schoondochter moest opgeven. Die had echter alleen een Australisch belastingnummer.

Van de Belastingdienst hoorde Visser dat ze gewoon haar aangifte inclusief alle nodige bijlagen moest opsturen. De dienst zou zelf een BSN-nummer aan haar schoondochter toekennen. Toen Visser twee jaar later nog niets had gehoord, belde ze de Belastingdienst. „Ik wilde het graag afsluiten, zeker gezien het feit dat ik inmiddels 80 jaar was.” Er werd haar „enigszins bits” verteld dat de Belastingdienst tien jaar de tijd had om de aangifte in de systemen te verwerken. „Ik moet dus maar proberen om te blijven leven tot mijn 88ste én intussen niet dement worden,” zegt Visser.

Opeenvolgende bewindslieden probeerden het afgelopen decennium elk op eigen wijze de problemen op te lossen. Vanaf 2014 zetten ze zeker zeven grote reorganisaties in gang, maar die werden door politieke koerswijzigingen geen van alle afgemaakt. De politieke behoefte om het land via de Belastingdienst bij te sturen – zoals met het op Prinsjesdag gepresenteerde koopkrachtpakket van 17 miljard – krijgt ook steevast voorrang boven het oplossen van de structurele problemen.

De Tweede Kamer doet daar bijna altijd nog een schepje bovenop. Tijdens het meest recente debat over de belastingplannen probeerden Kamerleden via 59 moties en amendementen de voorstellen van het kabinet aan te passen. Zo vroeg Geert Wilders (PVV) om de btw op boodschappen te schrappen en verzocht de SP om een btw-nultarief voor het openbaar vervoer – voorstellen die het overigens niet haalden.

De jaarlijkse cyclus van politieke eisen heeft een wildgroei aan fiscale regelingen opgeleverd die zelfs voor een van de grondleggers van het belastingstelsel moeilijk te volgen is. Het is „evident te complex geworden”, zegt Leo Stevens, emeritus hoogleraar fiscale economie in Rotterdam. „Ik heb het stelsel mijn leven lang onderzocht, maar als ik nu word geconfronteerd met vragen over de fiscale gevolgen van heel normale gebeurtenissen, dan moet ik erop studeren.”

De jaarlijkse cyclus van politieke eisen heeft een wildgroei aan fiscale regelingen opgeleverd die zelfs voor een van de grondleggers van het belastingstelsel moeilijk te volgen is

Die complexiteit zorgt binnen de dienst voor veel onvrede, zegt Marianne Wendt. Zij is bestuurder van NCF, de grootste vakbond binnen de Belastingdienst met duizenden leden. „Ik zie politici die niet geïnteresseerd zijn in de uitvoerbaarheid van wetten.” Ook de Rekenkamer concludeerde afgelopen jaar dat de politiek „weinig tot geen aandacht” had voor de uitvoerbaarheid van nieuwe regelingen.

Neem de introductie van het toeslagenstelsel in 2006, zegt Wendt. De Belastingdienst waarschuwde destijds dat er meer tijd nodig was voor de invoering, maar kreeg die niet. De dienst moest hierdoor met voorschotten gaan werken, vertelt ze, maar of die goed terecht kwamen, was moeilijk te controleren. Toen de zogenoemde Bulgarenfraude aan het licht kwam, eiste de Kamer een keiharde aanpak van fraudeurs. Dat leidde tot het Toeslagenschandaal. Wendt: „In reactie daarop zijn nu weer alle middelen voor fraudebestrijding uit onze handen geslagen. Het is telkens een herhaling van zetten.”

De komende jaren wil het kabinet de belastingregels vereenvoudigen – iets dat het vorige kabinet ook van plan was. Maar toen staatssecretaris Van Rij in november de vraag kreeg hoe hij die vereenvoudiging precies wil aanpakken, bleek er nog geen plan te zijn. „Ik kan nu wel allerlei dingen uit mijn mouw gaan schudden over beginselen van goede belastingheffing – daar heb ik wel een beetje over nagedacht – maar dat lijkt me niet zo verstandig, om vijf over tien ’s avonds in een debat.”