Het werk gaat door, zei demissionair premier Dick Schoof vlak voordat hij het ontslag van zijn kabinet aanbood bij de koning. „Daar gaan we ook keihard mee bezig. Doorgaan, hoe dan ook, binnen de ruimte die de Tweede Kamer ons geeft. Er zijn genoeg punten waar we mee door kunnen gaan: wonen, de grip op asiel, de kwestie van onze weerbaarheid en veiligheid.” Die thema’s, zei hij, „vragen om daadkracht en niet om uitstel.”
Nederland wordt nog gewoon geregeerd; problemen waar de samenleving antwoorden voor wil, kunnen ook worden opgelost. Dat is het beeld dat coalitiepolitici na de kabinetsval begin deze maand willen uitstralen. Afgelopen week besloot de Tweede Kamer dat ze weinig onderwerpen ‘controversieel’ verklaart en de behandeling van die onderwerpen dus gewoon door kan gaan in de demissionaire periode. Van stilstand is volgens hen geen sprake.
Maar is dat zo?
NRC zette de kabinetsperioden van de afgelopen decennia op een rij en volgde wetsvoorstellen van de regering op hun onzekere weg naar het wetboek. Die weg is lang, zo blijkt uit de data-analyse van duizenden wetsvoorstellen. En door steeds kortere regeerperiodes, uitdijende tussenpozen en een gebrek aan continuïteit, komen steeds minder wetten op hun eindbestemming aan. Het wordt daardoor stil in de senaat, de laatste politieke horde voor invoering van een wet. Grote maatschappelijke opgaven blijven liggen.
Tegen de tijd dat eind oktober de verkiezingen plaatsvinden, kijkt Nederland waarschijnlijk terug op een lange periode van overwegende stilstand. De afgelopen vijf jaar was het landsbestuur 48 procent van de tijd demissionair: een kabinet was gevallen of wachtte na de verkiezingen tot het afronden van de formatie. Niet eerder in de naoorlogse politieke geschiedenis werd Nederland zo’n lange periode demissionair bestuurd.
Aan grote plannen ontbrak het niet bij de start van het kabinet-Schoof. „Wij slaan een nieuwe weg in”, beloofde het hoofdlijnenakkoord. Dat omvatte onder meer een ingrijpende hervorming van het kiesstelsel, de invoering van een constitutioneel hof en een complete omwenteling van het asielbeleid. Toen het nieuwe kabinet een jaar geleden op het bordes verscheen, stond daar ook een minister van Asiel en Migratie: Marjolein Faber. Zij kreeg de taak om het „strengste toelatingsregime […] ooit” in te voeren, het speerpunt van het coalitieakkoord.
Grote ambities
Faber wist, net als sommige andere ministers, de grote ambities niet waar te maken. Ze diende in totaal vier wetten in bij de Tweede Kamer, waarvan alleen de begroting voor haar nieuw opgerichte ministerie werd aangenomen. De andere drie, waaronder de asielnoodmaatregelenwet, liggen nog ’ter voorbereiding’ bij de Tweede Kamer.
De kwaliteit van haar wetsvoorstellen is daar een belangrijke reden voor. Faber wilde haast maken, maar haar plannen waren „onzorgvuldig” voorbereid, de noodzaak was „onvoldoende” onderbouwd en de effecten waren „onvoorspelbaar”, zo waarschuwde de Raad van State in twee adviezen. Bovendien maakte haar bestuursstijl het moeilijk om steun van andere partijen te vinden, zowel binnen als buiten de coalitie.
Maar het onvermogen om wensen in wetten om te zetten gaat verder terug dan het afgelopen kabinet, laat de analyse van NRC zien. Dat heeft vooral te maken met de voortdurende politieke instabiliteit en de korte duur van de afgelopen twee kabinetten.
Overgangsjaar
Het eerste jaar van een nieuw kabinet is eigenlijk altijd een overgangsjaar. Er worden (veelal technische) wetsvoorstellen ingediend die nog door het vorige kabinet werden geschreven, terwijl nieuwe wetgeving wordt voorbereid. Het aantal wetten dat kabinet-Schoof in het eerste jaar indiende, wijkt weinig af van dat van eerdere kabinetten. Het kabinet zat 336 dagen en wist in die periode 76 wetten langs beide Kamers te loodsen. Bij Rutte IV (2022-2024) waren dat in de eerste 336 dagen slechts twee wetten meer. Eerdere kabinetten-Rutte bleven in die eerste periode (ruim) onder de zestig wetten.
Ook als je de begrotingswetten buiten beschouwing laat – indiening daarvan is wettelijk verplicht – wijkt de start van kabinet-Schoof niet veel af van voorgangers. Alleen Rutte III produceerde (2017-2022) aanzienlijk meer reguliere wetgeving in de eerste 336 dagen. De overige kabinetten kwamen vooral vanaf het tweede jaar toe aan grotere hervormingen.
Het invoeren van goede wetgeving kost namelijk tijd. Een wet volgt altijd een aantal vaste stappen, waarvan een adviesaanvraag bij de Raad van State een eerste stap is, en publicatie in de Staatscourant de laatste. De afgelopen jaren zaten er gemiddeld 469 dagen tussen die twee stappen, bijna anderhalf jaar.
Juist daarom was kabinet-Rutte II (2012-2017) zo effectief in de uitvoering van hun plannen. De VVD en PvdA maakten samen de regeerperiode vol, waarna de relatief lange formatieperiode van Rutte III nog volgde: in totaal bleven ze bijna vijf jaar aan. In de naoorlogse politiek zat geen enkel kabinet zo lang.
Rutte-II kreeg daardoor veel gedaan. Het decentraliseerde onder meer de jeugdzorg en hervormde de woningmarkt ingrijpend. Het introduceerde bijvoorbeeld tijdelijke huurcontracten, de bescherming van huurprijzen werd afgezwakt en woningcorporaties betaalden voortaan miljarden euro’s extra belasting. In totaal haalden meer dan duizend wetten van Rutte-II de eindstreep, waarvan slechts 51 in de eerste 336 dagen.
Doordat Rutte IV en kabinet-Schoof de productieve fase van de kabinetsperiode nooit bereikten, droogt nu het aantal nieuwe wetten op. Dat is goed te zien in de Eerste Kamer. Waar de senaat in 2021 nog over 278 wetsvoorstellen stemde, waren dat er vorig jaar honderd minder. In de eerste zes maanden van dit jaar werden er zo’n zestig wetten behandeld.
Betekent de kabinetsval dat het daarbij blijft, en de Haagse wetgevingsmachine helemaal stilvalt? Dat ook weer niet. Demissionaire kabinetten blijven nieuwe wetsvoorstellen indienen bij de Tweede Kamer en doorgaans bereiken enkele honderden reeds ingediende wetten alsnog het wetboek.
Ruim vierhonderd wetten die Rutte III heeft ingediend, haalden na de kabinetsval alsnog de eindstreep. Soms jaren later pas, als het volgende kabinet al was aangetreden. Afhankelijk van de duur van de volgende formatie zou het kabinet-Schoof, met enige politieke handigheid, aardig wat gedaan kunnen krijgen.
Daarvoor maakt het wel uit hoe het volgende kabinet eruitziet. Rutte III kon zo veel wetten doorzetten, omdat de samenstelling van het volgende kabinet hetzelfde was. Het kabinet-Schoof betekende juist een belangrijke koerswijziging, zegt Tom Louwerse, universitair hoofddocent Politieke Wetenschap aan de Universiteit Leiden. „Hoe sterker een regering van kleur verschiet, hoe meer wetten worden ingetrokken, of in de pijplijn blijven steken.”
Zo’n kleurverandering is na de aanstaande verkiezingen weer aannemelijk, doordat de VVD niet opnieuw met de PVV wil regeren. „Ik kan me bijvoorbeeld niet voorstellen dat een nieuwe coalitie het landbouwbeleid van minister Femke Wiersma zal voortzetten”, zegt Louwerse. „Of zelfs de asielwetten. Het is te verwachten dat GroenLinks-PvdA daar fundamentele bezwaren bij heeft, als die aan het volgende kabinet deelneemt.”
Dat kan voor de huidige coalitie een reden zijn om te proberen de komende maanden nog veel gedaan te krijgen. Voor de asielwetten van Faber bestaat mogelijk een meerderheid in de Eerste Kamer, omdat het CDA overweegt ze te steunen. En deze week kondigde landbouwminister Wiersma aan om met een lagere grens voor stikstofbelasting te gaan werken; een proefproces moet dan uitwijzen of dat mág. Stikstof is een van de dossiers waar het zittende kabinet vooralsnog weinig vooruitgang in heeft geboekt, en waar de omslag van politieke samenstelling bijdroeg aan de stilstand: een transitiefonds dat het vorige kabinet invoerde om de landbouw te verduurzamen, werd door dit kabinet ingetrokken.
Steeds minder wetten ingevoerd
De grote vraag is in hoeverre het kabinet nog zal slagen om grote hervormingen door te voeren. De afgelopen vijf jaar zijn er überhaupt steeds minder wetten ingevoerd die grote problemen oplosten, grote impact hadden op burgers en waar politieke meningsverschillen over bestaan.
„Er waren wel wat hervormingen”, zegt Bert van den Braak, bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis. „Denk aan de modernisering van het wetboek van strafvordering, of de wet arbeidsmarkt in balans. Maar over het geheel zijn er vooral technische wetten die minder politiek gevoelig zijn. Echte hervormingen zijn er sinds Rutte-II maar beperkt geweest.”
Hij verwacht niet dat het kabinet-Schoof er nog wel aan toe zal komen. Er werden bij de laatste kabinetsvallen weliswaar minder onderwerpen controversieel verklaard door de Kamer, „maar om te zeggen dat er dan ook meer wetgeving door die fase komt, nee, dat niet. Het moet wel heel urgent zijn wil dat gebeuren.”
Een bijkomend probleem is dat het politieke draagvlak beperkt is. De coalitie had in de senaat al geen meerderheid, en na het wegvallen van de PVV en twee afgesplitste BBB-senatoren heeft het nog maar 24 van de 75 zetels.
Dat kan het nog moeilijker maken om grote, politiek controversiële onderwerpen aan te pakken – zeker in een tijd waarin partijen zich willen profileren, of tijdens de formatie juist willen wachten tot er een nieuw kabinet zit. Bovendien: anderhalf jaar ná de aanstaande Tweede Kamerverkiezingen zal de samenstelling van de Eerste Kamer alweer veranderen, na de Provinciale Statenverkiezingen van maart 2027. Dat kan de effectiviteit van een nieuwe coalitie verder verzwakken. „De instabiliteit en onzekerheid”, beaamt Van den Braak, „raken in het politieke systeem ingebakken.”
Lees ook
Het kabinet dat zou opkomen voor de burger ging ten onder aan amateurisme en onvermogen
