Van het Sydney Opera House tot de hogesnelheidslijn: waarom grote projecten altijd mislukken

Recensie

Bouwprojecten Slechts 8,5 procent van grote projecten wereldwijd is op tijd en binnen budget klaar. In How Big Things Get Done zoekt economisch geograaf Bent Flyvbjerg uit hoe dat komt.

De bouw van het Sydney Opera House duurde tien jaar langer en kostte veertien keer meer dan begroot.
De bouw van het Sydney Opera House duurde tien jaar langer en kostte veertien keer meer dan begroot. Foto Jaimi Joy/Reuters

Op 28 april 1966 glipte de Deense architect Jørn Utzon, vlak voordat de deur sloot, met zijn familie in het geheim aan boord van een vliegtuig in Sydney. De lastminuteactie was erop gericht de pers te ontlopen en ongemerkt Australië te verlaten.

Utzon was de architect van het Sydney Opera House. Een paar jaar eerder had hij de opdracht voor het gebouw gewonnen. Maar daarna was vrijwel alles misgegaan. Eigenlijk had Utzon alleen wat schetsen gemaakt toen zijn ontwerp werd gekozen. Hoe hij de spectaculaire overkappingen precies wilde bouwen, was nog helemaal niet duidelijk. Maar de bouw was onder druk van de ambitieuze deelstaatpremier Joe Cahill al begonnen voordat het ontwerp goed en wel af was.

Aan het begin van de jaren zestig had Utzon na veel hoofdbrekens een methode voor de dakconstructie bedacht. Daarvoor moest wel een deel van wat al gebouwd was met dynamiet worden opgeblazen. De kosten verdrievoudigden, een politiek schandaal ontwikkelde zich. Utzon raakte in conflict met de nieuwe deelstaatpremier. Tot hij er klaar mee was en besloot Australië te verlaten. Het voltooide operagebouw zou hij nooit zien.

Het verhaal over Utzon en Sydney is een van vele voorbeelden die Bent Flyvbjerg en Dan Gardner opdissen in hun boek How Big Things Get Done. Flyvbjerg is economisch geograaf en consultant, en onderzoekt waarom megaoperaties als de aanleg van spoorlijnen, IT-projecten, bouw van kerncentrales, vliegvelden of andere grote infrastructuur zo vaak in de soep lopen – of heel soms juist niet. Journalist Gardner fungeert als zijn ghostwriter.

Flyvbjerg houdt al jaren een database bij met megaprojecten. Dat die vaak meer kosten en veel langer duren dan oorspronkelijk gepland, is niet direct een verrassing. De mate waarin dat gebeurt, is dat wel: wereldwijd komt slechts 8,5 procent van de megaprojecten op tijd en tegen de geraamde prijs af. Regelmatig treden vier- à vijfvoudige kostenoverschrijdingen op. Specifieke categorieën als spoorlijnen en bijvoorbeeld de Olympische Spelen blijken extra gevoelig.

Waarom gaat het zo vaak mis? Volgens Flyvbjerg verlopen veel projecten zoals het Sydney Opera House: de bouw begint, soms onder politieke druk, te snel en er ligt geen goed plan. Mensen willen iets nieuws en speciaals, maar dat is veel riskanter dan – in het geval van Sydney – een bewezen dakconstructie. Betrokken partijen hebben ook vaak te weinig ervaring. Utzon was nog geen veertig en had nog maar weinig gebouwd toen hij met het Opera House begon.

Flyvbjerg maakt met veel voorbeelden zijn punt. De vastgelopen hogesnelheidslijn van Los Angeles naar San Francisco? Californië ging al aan de slag voor er een goed plan lag. Het wilde bovendien geen ervaren partijen inschakelen zoals de Franse spoorwegen, want de opdrachten moesten wel naar Amerikaanse bouwbedrijven gaan. Maar die hadden helemaal geen idee hoe je een hogesnelheidslijn bouwt.

De Olympische Spelen, die altijd meer kosten dan geraamd? Elk land wil een nóg groter en specialer stadion – met alle risico’s van dien. Bovendien moet elke gaststad opnieuw dezelfde lessen leren: doordat de Spelen rouleren, bouwt niemand ervaring op.

Kerncentrales? Wereldwijd zijn er relatief weinig van, waardoor ervaren bouwpartijen in feite ontbreken. De hogesnelheidsmetro van Hongkong naar Guangzhou? De Hongkongse metro dacht dat die nooit zoveel zou kunnen verschillen van een normale metro.

Psychologie

Als lezer denk je voortdurend: zijn ze echt zo naïef geweest? Maar dat is een verkeerde gedachte, zegt Flyvbjerg. Deze fouten zou iedereen kunnen maken. Hier is psychologie aan het werk. Wie met zo’n megaproject begint, gaat ervan uit dat dít niet ‘een van die projecten’ is. Door hun optimisme hebben mensen een vertekend beeld.

Na dit punt krijgt het boek praktische trekjes. Kan de lezer bij zijn of haar eigen projecten ook voorkomen dat die fout gaan? Bij het bakken van een bruidstaart, bijvoorbeeld, of het verbouwen van een badkamer?

Hier dist Flyvbjerg juist succesvolle voorbeelden op uit zijn database. Wat volgens hem cruciaal is: kijk goed om je heen naar vergelijkbare projecten. Ooit adviseerde de schrijver Britse bouwers van een hogesnelheidslijn álle archeologen in het land op stand-by te zetten. Klinkt gek, maar uit bestudering van dit soort projecten bleek dat de geringe beschikbaarheid van archeologen op het laatste moment vaak een grote kostenpost is.

Volgens Flyvbjerg is bij succesvolle grote projecten onder meer sprake van goed gebruik van beschikbare kennis, bewezen technologieën, opsplitsing in deelprojecten en een langdurige planning – altijd langer dan je denkt dat nodig is. Waarom zijn Pixar-films zo goed en blijft de productie ervan binnen budget? Omdat ze bij de animatiestudio eindeloos sleutelen aan storyboards, waardoor in de – dure – productiefase nooit meer iets aangepast hoeft te worden.

Voor mensen die werken aan grote projecten zullen de beschreven casussen van nut zijn, maar de praktische dimensie van het boek komt voor anderen niet heel erg van de grond. Daarvoor verschillen een bruidstaart en een kerncentrale toch te veel van elkaar. Gelukkig maakt dat weinig uit: How Big Things Get Done is al waardevol genoeg vanwege de (psychologische) achtergronden die het geeft bij de talrijke nieuwsberichten over mislukte megaplannen.

Wie Flyvbjerg had gelezen, had de vertraging en ruzie bij het Zuidasdok niet verbaasd. Rijkswaterstaat schreef een mega-aanbesteding uit voor dat project bij station Amsterdam Zuid, maar verzandde al snel in ruzie met bouwbedrijven over risico’s en vertraging. Logisch, zou Flyvbjerg zeggen: je kan dit soort projecten beter splitsen in kleinere aanbestedingen. En als opdrachtgever moet je ook écht mede risico’s willen dragen. Dat kost wat, maar vertraging en juridische conflicten zijn uiteindelijk veel duurder.

Inmiddels is het project Zuidasdok opgesplitst in vier kleinere aanbestedingen en zijn nieuwe afspraken gemaakt over het delen van risico’s.