Van armoedeval tot werkloosheid: het debat over bestaanszekerheid kent grote dilemma’s

Het thema domineert Prinsjesdag, en de opmaat naar de Tweede Kamerverkiezingen, maar felle ideologische discussies zijn er nog nauwelijks over: bestaanszekerheid. Er lijkt grote eensgezindheid te heersen in politiek Den Haag. Terwijl het onderwerp genoeg lastige keuzes en dilemma’s met zich meebrengt.

Zo vinden veel politieke partijen dat er meer geld moet naar de allerlaagste inkomens. De VVD, Nieuw Sociaal Contract (NSC) van Pieter Omtzigt, GroenLinks-PvdA, BBB, SP: allemaal willen ze het minimumloon extra verhogen. En die laatste vier ook de bijstandsuitkering. Maar die wens heeft keerzijden, waarschuwen economen. Keerzijden waar nog nauwelijks over gesproken wordt.

Hoogleraar bestuur en economie Raymond Gradus (Vrije Universiteit Amsterdam) kijkt met „grote verwondering” naar partijen als GroenLinks-PvdA en SP die het minimumloon willen verhogen van ongeveer 12 naar 16 euro per uur. De ChristenUnie wil over vijf jaar uitkomen op bijna 18 euro per uur. Deze partijen willen niet alleen de bijstand, maar ook de AOW-uitkeringen laten meestijgen. „Alleen al zo’n AOW-stijging kost 11 miljard euro, zag ik toen ik het grof berekende. En dan neem ik de kosten van de toenemende vergrijzing nog niet eens mee.”

De grote vraag is: wie krijgt daarvoor de rekening? „Een miljonairsbelasting klinkt prachtig”, zegt Gradus, „maar dat is een zeer beperkte groep. Dit zal uiteindelijk door de grote groep middeninkomens betaald moeten worden.”

Waar politici lange tijd veel aandacht hadden voor de economische belangen van de middenklasse, lijkt die focus nu verschoven naar de laagste inkomensgroepen. „De Toeslagenaffaire heeft ons beeld veranderd over wie er inkomenssteun krijgt”, zegt lector armoede-interventies Anna Custers (Hogeschool van Amsterdam). „En daar kwam sinds begin vorig jaar de energiecrisis met de enorme inflatie bovenop.” In die periode ontstond een nieuw besef, zegt Custers: „Je kunt zomaar in de problemen komen.”

Bijstandsuitkering omhoog, AOW ook?

Sinds deze energiecrisis bedacht het kabinet tal van armoedemaatregelen, zoals dit jaar een tijdelijk hogere zorgtoeslag en 1.300 euro gemeentelijke energietoeslag voor de laagste inkomens. En vanaf volgend jaar een hogere huurtoeslag en een hoger kindgebonden budget, zo staat in de Miljoenennota voor 2024, die vrijdag uitlekte naar NRC.

Door die maatregelen zal de armoede deze kabinetsperiode dalen, is de verwachting. Van ruim 1 miljoen in 2021 naar zo’n 800.000 mensen in 2024, blijkt uit de Miljoenennota.

Maar de problemen van deze groep zijn groot, waarschuwde een onafhankelijke commissie eind juni. De bijstandsuitkeringen in Nederland zijn te laag om van rond te komen, concludeerde deze Commissie sociaal minimum, die het kabinet had ingesteld na een oproep hiertoe van Pieter Omtzigt. Het advies van de commissie: verhoog het minimumloon en de bijstand.

Veel verkiezingsprogramma’s nemen dat advies nu over, maar wijken op één punt af. De commissie ziet een extra verhoging van de AOW-uitkering niet als noodzakelijk, omdat AOW’ers doorgaans wél geld overhouden, in tegenstelling tot bijstandsgerechtigden. Veel politieke partijen leggen dat advies terzijde en schrijven in hun programma dat de AOW-uitkering even hard moet stijgen als het minimumloon.

De AOW is een soort basisinkomen dat ook de rijkste ouderen krijgen. Daarmee verschilt het van de bijstand en het minimumloon. „Álle 3,5 miljoen AOW’ers geld geven om een heel klein deel van hen te ondersteunen is krankzinnig kostbaar”, zegt Bas Jacobs, hoogleraar economie en overheidsfinanciën aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Lees ook: De AOW verhogen is niet zo simpel als het lijkt

In politiek Den Haag wordt groot belang gehecht aan de positie van ouderen. Dat leidde vorig jaar ook tot „een van de grootste blunders van Rutte IV”, volgens Jacobs. Het kabinet wilde het minimumloon en de bijstand vanaf 2023 met zo’n 8 procent extra verhogen, en de voltallige oppositie dwong af dat de AOW-uitkering even hard moest meestijgen. Het kabinet zag de noodzaak niet, maar gaf toe aan de druk. „Het kabinet had arme ouderen ook met gerichte maatregelen kunnen bereiken”, vindt Jacobs.

Werkgelegenheidseffecten

Ook het verhogen van de bijstand kent nadelen: een hogere uitkering, zo luidt de economische theorie, maakt mensen minder geneigd om aan het werk te gaan. „Daar moet je rekening mee houden in je politieke afweging”, zegt Jacobs. „Vind je het acceptabel dat er wat minder mensen aan het werk gaan als je de uitkering verhoogt?”

Bij een hoger minimumloon ziet Jacobs nog grotere bezwaren. „Sommige mensen die rond het minimumloon verdienen, kunnen dan hun baan verliezen”, zegt hij, „doordat de loonkosten voor bepaalde bedrijven te hoog worden.”

Economen zijn verdeeld over deze werkgelegenheidseffecten: de laatste twintig jaar verschenen meerdere veldonderzoeken waarin een minimumloonverhoging niet of nauwelijks tot extra werkloosheid leidde. „Economen denken hier sindsdien milder over”, erkent Jacobs. Maar tot werkloosheid leidt het volgens hem wel degelijk: er is vooral discussie over de grootte van dat effect.

Een echt simpel stelsel is een economisch dom stelsel

Bas Jacobs hoogleraar economie en overheidsfinanciën VU Amsterdam

Dit werkloosheidsrisico kan de overheid gemakkelijk vermijden, zegt Jacobs, door zélf geld bij de laagste inkomens te brengen, „via belastingen, uitkeringen en toeslagen”. Hij ziet het als „overheidsfalen” als het kabinet mensen niet zelf een minimuminkomen kan geven „en die taak daarom laat opknappen door het bedrijfsleven”, via het minimumloon.

Voor komend jaar kiest Rutte IV een andere route: de ondersteuning loopt niet via de bijstand en het minimumloon, maar via de toeslagen. Dat is minstens zo opmerkelijk, omdat de coalitiepartijen VVD, D66, CDA en ChristenUnie in hun coalitieakkoord schreven dat zij „de eerste stappen” zouden zetten richting het afschaffen van alle toeslagen. „Zodat mensen niet meer verdwalen in de ingewikkelde regelingen of te maken krijgen met hoge terugvorderingen.” Het tegenovergestelde gebeurt nu: het kabinet vergroot de toeslagen, met vanaf volgend jaar een hogere huurtoeslag en kindgebonden budget.

Lees ook: Rutte IV houdt de impopulaire toeslagen toch overeind

Het voordeel van beide toeslagen is dat zij heel gericht de laagste inkomens bereiken. Daarom noemde de Commissie sociaal minimum deze twee toeslagen ook als mogelijke maatregelen tegen armoede.

Maar de commissie kwam ook met een waarschuwing: als het kabinet de toeslagen verhoogt, leidt dat tot meer onzekerheid. Dat zegt ook armoedelector Custers: „Hoe hoger de toeslagen, hoe groter de terugvorderingen die je riskeert, en hoe groter de schulden die je eraan over kunt houden.” En voor toekomstige kabinetten wordt het moeilijker om de toeslagen af te schaffen. Want huishoudens zijn er financieel nóg afhankelijker van geworden.

‘Armoedeval’

Welke route je ook kiest: meer armoedebestrijding brengt een grotere ‘armoedeval’ met zich mee. Wie dan vanuit een bijstandsuitkering een kleine baan aanneemt, ziet zijn bruto-inkomen stijgen, maar raakt zóveel overheidsvoordelen kwijt, dat hij er per saldo op achteruit gaat.

Die terugval wordt groter als de allerlaagste inkomens meer overheidssteun krijgen. Wie doorstroomt naar een middeninkomen raakt dan meer voordelen kwijt. Dan kun je denken: geef ook de laagste middeninkomens meer overheidsgeld. Zodat die terugval kleiner wordt. Maar als je zoveel Nederlanders meer geld geeft, wordt het al snel duur, zegt Jacobs. Dat vergt hogere belastingen. „En dan loopt de economie schade op.”

„De armoedeval”, zegt Jacobs, „is het onvermijdelijke gevolg van armoedebestrijding. Daar valt niet aan te ontkomen.”

Dat erkende ook Godfried Engbersen, voorzitter van de Commissie sociaal minimum, deze week in de Tweede Kamer. Daar lichtte hij zijn rapport toe. „Een aantal van onze voorstellen leidt er inderdaad toe dat de armoedeval wordt vergroot.” Maar het is de vraag, zei hij, of die armoedeval mensen weerhoudt om vanuit de bijstand aan het werk gaan. „Wij hebben sterk het idee dat het beter werkt om hen meer zekerheden en begeleiding te bieden.”

„Het helpt als voor mensen duidelijk is wat het betekent als je gaat werken”, zegt ook Custers. „En als je zeker kunt zijn van dat inkomen. Daarom is het ook belangrijk dat de toeslagen versimpeld worden.”

Lees ook dit interview met Anna Custers: ‘We hebben 27 verschillende vormen van inkomensondersteuning – daar komt de burger niet uit’

Het volledig afschaffen van de toeslagen lijkt daarbij de moeilijkste optie: Rutte IV zag zijn eerste twee tussenstappen al vastlopen. Een plan om de huurtoeslag te versimpelen, een opmaat naar mogelijke afschaffing, strandde. Te veel mensen zouden er financieel op achteruit gaan.

En het kabinetsvoornemen om de kinderopvang bijna gratis te maken voor werkende ouders, zodat de kinderopvangtoeslag overbodig wordt, is door personeelstekorten en uitvoeringsproblemen uitgesteld tot 2027. Het plan kreeg zoveel kritiek van wetenschappers en planbureaus dat hoogst onzeker is of een volgend kabinet ermee door wil.

Één huishoudtoeslag

Maar het kan ook simpeler, zegt Jacobs. Een volgend kabinet zou de verschillende toeslagen kunnen samenvoegen tot één huishoudtoeslag. „Waarvan de hoogte gebaseerd is op de gezinssamenstelling, huishoudinkomen, vermogen en misschien de huurlasten. Dan hoef je maar één formulier in te vullen”. Ook Custers noemt dat een logische optie.

Het nadeel van een huishoudtoeslag volgens de huidige systematiek: er kunnen nog steeds terugvorderingen plaatsvinden. Daardoor blijven mensen onzekerheid houden over hun inkomen.

Maar het grote voordeel van toeslagen, zegt Jacobs, is dat zij zo gericht zijn. Ze sluiten aan op verschillende type huishoudens en de kosten die zij maken. Daardoor is het een efficiënte besteding van overheidsgeld.

Juist omdat de toeslagen zo gericht zijn, is het moeilijk ze af te schaffen. Dat merkte minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting, CDA) bij zijn voorgenomen versimpeling van de huurtoeslag. De hoogte van die toeslag wordt nu mede bepaald door de precieze huur die je betaalt. Het nieuwe plan ging uit van een standaardhuur voor iedereen: 520 euro. Dat maakt de toeslag simpeler, was de gedachte, dus weten mensen eerder waar ze aan toe zijn. Maar: twee derde van de toeslagontvangers zou er hierdoor op achteruitgaan, omdat zij een veel hogere huur hebben. De Jonge trok het plan begin dit jaar in.

Wie de toeslagen wil afschaffen, heeft twee keuzes, zegt Jacobs. „Óf je houdt het goedkoop en laat de mensen die ondersteuning echt nodig hebben, erop achteruit gaan. Of je gaat geld verspillen, omdat je het aan heel veel mensen geeft, die het lang niet allemaal nodig hebben.”

Daarom gelooft Jacobs niet in radicale versimpeling, door alle toeslagen af te schaffen. „Een echt simpel stelsel”, zegt Jacobs, „is een economisch dom stelsel.”

Lees ook: Van de toeslagen kom je niet zomaar af