Voormalig topambtenaar Maarten Camps heeft onafhankelijk toezichthouder Theodor Kockelkoren tot twee keer toe onder druk gezet om de publicatie van een omstreden advies over het versterken van huizen in Groningen uit te stellen. Secretaris-generaal Camps van Economische Zaken en Klimaat (EZK) schermde daarbij met „onrust in de regio” en openbare-ordeproblemen. Maar daarvan was volgens de toenmalige commissaris van de koning in Groningen René Paas volstrekt geen sprake. „De enigen die zorg hebben over de onrust in de regio als gevolg van de communicatie zijn EZK”, zo meldde Paas de toezichthouder.
Dit blijkt uit gespreksnotities van inspecteur-generaal Theodor Kockelkoren van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) die NRC heeft opgevraagd met een beroep op de Wet open overheid. Het gaat om smsjes, WhatsAppjes en aantekeningen van gesprekken uit de eerste helft van 2018 die de inspecteur-generaal der Mijnen, afgekort IGM, voor zichzelf in een agenda bijhield.
De bemoeienis van de topambtenaar met het advies van de toezichthouder is opmerkelijk. De onafhankelijke adviestaak is wettelijk beschermd. Zo mag het SodM „gevraagd en ongevraagd” adviezen verstrekken aan de minister. En hoewel de minister aanwijzingen mag geven aan het SodM, moeten die schriftelijk zijn en gepubliceerd worden, mogen die aanwijzingen niet over specifieke onderzoeken gaan, en mogen ze niet namens de minister door ambtenaren worden gegeven.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/01/18160123/data110425290-6ed59f.jpg)
Het optreden van de secretaris-generaal past in een reeks ambtelijke pogingen om onwelgevallige adviezen van het SodM onder tafel te schuiven en buiten de publiciteit te houden, en in een patroon van politiek-ambtelijke beïnvloeding van de rijksinspecties.
„Dit had zo niet moeten gebeuren”, erkent het ministerie van Economische Zaken en Klimaat in een schriftelijke reactie na vragen van NRC. „In het verleden is EZ niet altijd goed genoeg omgegaan met de onafhankelijkheid van SodM.”
Ongelukkig
Het Staatstoezicht op de Mijnen stond voor de zomer van 2018 op het punt te adviseren hoeveel huizen na het stoppen van de gaswinning in Groningen versterkt zouden moeten worden. Toenmalig minister Eric Wiebes (EZ, VVD) had net aangekondigd dat de gaswinning zo snel als mogelijk – in ieder geval voor 2030 – zou worden stilgelegd. Aanleiding waren zorgen over de veiligheidsrisico’s voor Groningers: hun huizen zouden bij zwaardere aardbevingen kunnen instorten. De miljardenoperatie om binnen vijf jaar misschien wel twintigduizend van deze kwetsbare huizen te verstevigen verliep moeizaam en zorgde voor onrust in Groningen.
Bij het stoppen met de gaswinning wilde Wiebes de versterkingsoperatie herzien – op termijn zouden immers aanzienlijk minder huizen onveilig zijn dan wanneer de gaswinning zou doorgaan. Gebaseerd op berekeningen van gaswinningsbedrijf Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), ging het departement ervan uit dat er tot iets meer dan duizend huizen versterkt zouden moeten worden.
Maar de toezichthouder dacht daar anders over, en daarvan wist de top van het ministerie. Anders dan de NAM oordeelde het SodM dat er vanwege de vele onzekerheden rond de berekeningen van aardbevingsrisico’s een stevige veiligheidsmarge nodig was. Het SodM wilde daarom adviseren vijfduizend huizen met spoed te versterken.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/01/18160121/data109342877-be7c3a.jpg)
Bij het bepalen van het aantal te versterken huizen speelden grote belangen: de NAM wilde uit kostenoverwegingen zo min mogelijk huizen verstevigen. Ook het kabinet had financieel belang bij kleinschaliger versterken: via juridische eigendomsconstructies betaalt de staat uiteindelijk driekwart van alle kosten die de NAM in Groningen maakt.
Lees ook
Rutte III eiste van Wiebes besparing op versterking huizen bij dichtdraaien gaskraan
Groningers hadden een heel ander belang: duizenden gezinnen verkeerden al jaren in onzekerheid over de veiligheid van hun woning. Ze zaten te springen om een standvastig en uitvoerbaar versterkingsplan zonder de onduidelijkheid van de jaren daarvoor.
Minister Wiebes stapte naar de Mijnraad voor een advies over de nieuwe versterkingsoperatie. Voor Groningse gedupeerden kwam deze club uit de lucht vallen. Waarom werd toezichthouder SodM gepasseerd? Daar zat kennis en ervaring. De Mijnraad, een adviesorgaan dat adviseert over mijnbouwvergunningen, had zich nog nooit met de aardbevingen bemoeid.
Inspecteur-generaal Kockelkoren vond de keus voor de Mijnraad „ongelukkig”, legde hij uit tijdens zijn verhoor door de parlementaire enquêtecommissie Groningse gaswinning. In zijn ogen wilde het ministerie het SodM-advies ondergeschikt maken aan dat van de Mijnraad. Om de onafhankelijke positie van het SodM te bewaren, besloot Kockelkoren zijn advies uit te brengen vóór dat van de Mijnraad. Aansluitend werd Co Verdaas, voorzitter van de Mijnraad, door het ministerie in stelling gebracht, blijkt uit de vrijgegeven documenten, om de inspecteur-generaal te bewerken.
Lees ook
Ook toen de boerderij al op 63 stutten leunde, draaide het kabinet de gaskraan verder open
Modellentrein
Op de dag dat Wiebes het dichtdraaien van de gaskraan wereldkundig maakt, noteert de inspecteur-generaal voor het eerst een ongemakkelijk gesprek met een hoge ambtenaar van Economische Zaken. „Hij is het niet eens met onze rol”, schrijft Kockelkoren. De ambtenaar brengt volgens de notitie direct ook de minister in stelling: „Eric is het daar mee eens.”
De wrijving tussen het Staatstoezicht op de Mijnen en het ministerie spitst zich toe op wat ogenschijnlijk een discussie is over wiskundige methodologie, maar in de praktijk van de versterkingsoperatie grote gevolgen heeft: hoe ga je om met onzekerheid in kansberekeningen? Alle schattingen over het aantal te versterken huizen zijn afkomstig van een door de NAM ontwikkeld model. Deze zogeheten ‘HRA’ is eigenlijk een „modellentrein” van acht modellen, die eerst de ondergrond modelleert, daarna hoe de gasproductie die ondergrond beinvloedt, dan wat dat voor het zetten van de bodem betekent, dan tot welke aardbevingen dit kan leiden en daarna modelleert hoe de aardoppervlakte door die bevingen gaat schudden. Die zogeheten grondversnelling wordt gekoppeld aan een model dat elk Gronings huis indeelt bij een van de 54 vooraf bepaalde huizentypes. Daar rolt dan uit hoeveel huizen bij welke bevingskracht kunnen instorten.
Elk van die modellen kent onzekerheden. Die hebben tot verschil van inzicht geleid tussen het ministerie en de NAM enerzijds en het SodM anderzijds. Volgens de toezichthouder zijn de onzekerheden in de acht deelmodellen van de NAM opgeteld zo groot dat je een ruimere veiligheidsmarge moet aanhouden bij het beoordelen hoeveel gebouwen mogelijk onveilig zijn. Zo kom je vanzelf uit bij een aanzienlijk hoger aantal mogelijk onveilige huizen.
Dit standpunt van het SodM komt het ministerie en de NAM bijzonder slecht uit, vertelt Kockelkoren tijdens zijn enquêteverhoor: „Zij waren er eigenlijk op tegen dat wij die veilige marge hanteerden.” Het is ook daarom, zo hebben betrokkenen altijd gedacht, dat Wiebes en zijn ambtenaren ervoor kozen om niet de toezichthouder, maar de Mijnraad om versterkingsadvies te vragen. Die zou zich wel aan de berekeningen van de NAM houden, verwachtten ambtenaren.
Riskant
Minder dan een maand voordat de Mijnraad haar advies moet presenteren vertrouwt voorzitter Co Verdaas Kockelkoren over de telefoon toe dat ambtenaren ook hem proberen te bewerken. „Hij ervaart de nodige druk”, noteert Kockelkoren over dat gesprek. „Vindt dit lastig want alleen boekhoudkundig advies vindt hij riskant.” Het ministerie wil dat de Mijnraad alleen aangeeft hoeveel huizen er na het stoppen met gaswinning nog versterkt hoeven worden. Maar de Mijnraad wil ook adviseren over wat er moet gebeuren met de huizenversterkingen die al aan Groningers waren toegezegd op grond van eerdere veiligheidsberekeningen.
De inspecteur-generaal krijgt topambtenaar Camps ook aan de lijn. Die vertelt dat een eerdere presentatie van het SodM-advies tot verwarring zal leiden, zo noteert Kockelkoren. „Hij wil dat de Mijnraad het advies presenteert en dat wij dat kort erna doen. […] Hij schermt met „Co die ook zorgen heeft”. Kockelkoren: „Vertelde Maarten [Camps] dat dit niet zo is. Co geeft aan dat hij de zorg niet deelt.”
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2024/01/18160122/data109342889-3b1d55.jpg)
Een dag later dringt ook minister Eric Wiebes bij de toezichthouder aan op uitstel van het SodM-advies, staat in de notities van de inspecteur-generaal. „Hij: ik doe een beroep op je.” Maar Kockelkoren heeft op dat moment al naar buiten gebracht dat hij eerder dan de Mijnraad zal adviseren. Daarop terugkomen zal de onafhankelijkheid van zijn positie schaden. De bewindsman lijkt overtuigd, schrijft de inspecteur: „Hij zegt: ‘Jullie zijn onafhankelijke toezichthouder. Het is aan jullie’.”
Briljant idee
Toch blijven ambtenaren Kockelkoren bewerken, in eerste instantie via Mijnraad-voorzitter Co Verdaas. De volgende dag, om kwart voor elf ’s avonds, appt Verdaas: „Hoi Theodore [sic.], EZK net weer aan de lijn gehad. Vertelden dat jij open stond voor een briljant idee ☺. Helpt het jou als jij wellicht communiceert dat je, juist vanwege jullie onafhankelijkheid, niet in de weg wil staan van het goede gesprek over ons advies en dat je daarom een week later publiceert om zo ook op het advies vd Mijnraad te kunnen reageren als onafhankelijk toezichthouder …. Dan ben je geen onderdeel van het ‘hoe’, benadruk je de onafhankelijke positie van SodM en lijkt het een logische volgorde …. Idee? Gegroet Co”
Via de app wijst Kockelkoren de suggestie af en besluiten de twee diezelfde avond dat ze vasthouden aan de volgorde van publicatie.
Nog laat het ministerie het er niet bij zitten. Weer een dag later krijgen Verdaas en Kockelkoren allebei een ambtenaar aan de lijn, in een poging de twee tegen elkaar uit te spelen. Een ambtenaar belt Kockelkoren met de mededeling dat er een „authentieke vraag van Co is”, die beantwoord moet worden voordat SodM haar advies publiceert.
Hoogstwaarschijnlijk dezelfde ambtenaar appt ook Verdaas: „Ik heb Theodoor [sic] gebeld. Als Mijnraad nog authentieke vragen voor hem heeft, kan dat reden zijn voor uitstel. Help hierin svp. TNO en Hoogleraren leveren toch wel punten op die nadere duiding van SodM behoeven?”
Kockelkoren: „Co, ik had niet in de indruk dat jullie nieuwe vragen hebben. Ik vraag me dan ook af of dit plan wel zo briljant is. Mis ik iets? Hgr., Theodor.”
Lees ook
Hoe onder druk van de oliebedrijven het Groningse gas bleef stromen
Ongemakkelijk
De hoogleraren die de ambtenaar aanhaalt, zijn door het ministerie ingezet om de forse veiligheidsmarge van het SodM te bekritiseren, bleek uit het verhoor van Kockelkoren door de enquêtecommissie. Ambtenaren sturen een hoogleraar statistiek op de inspecteur-generaal af om hem ervan te overtuigen dat de toezichthouder „methodologisch niet juist” met de berekeningen van de NAM omgaat.
Het levert een „ongemakkelijke” situatie op, zegt Kockelkoren tijdens de enquête. „Het theoretische gelijk van de hoogleraar geldt in een ideale wereld, waarin je genoeg kennis hebt. Alleen geldt bij de Groningse gaswinning dat er juist heel veel onzekerheden zijn. „In zo’n situatie – dat zeggen ook de wetenschappelijke publicaties over hoe je goed risicomanagement doet -– is het juist heel verstandig om een veilige marge te hanteren.”
Het wordt nog ongemakkelijker. Nadat Verdaas en Kockelkoren op de ochtend van 25 juni bevestigen dat het SodM eerst zal adviseren, krijgt de inspecteur-generaal te horen dat secretaris-generaal Maarten Camps hem wil spreken, er is „spoed”.
„Meteen daarop Maarten aan de lijn”, noteert Kockelkoren. „SG vraagt met klem om niet op 27 juni ons advies te presenteren, maar pas na de Mijnraad. Hij heeft zorgen over ‘de openbare orde’ in de regio.” Camps noemt ook „maatschappelijke onrust en ‘hogere zaken’, zonder deze te benoemen.” De topambtenaar probeert Kockelkoren te overtuigen dat het SodM-advies zonder gezichtsverlies kan worden uitgesteld: „We verzinnen wel een rationale.”
Het antwoord van Kockelkoren staat ook in de notities: „Heb nogmaals aangegeven dat minister mij dit kan vragen [en dus niet ambtenaar Camps, red.]. Geen vragen omtrent mijn zorg. Geen besef over impact op onze positie. (grote schade aan onafhankelijkheid). Ik heb dit benoemd. Hierop was ‘t klaar.”
De hoogambtelijke bemoeienis blijkt uiteindelijk vruchteloos. Vijf dagen voor de Mijnraad adviseert het SodM om alsnog vijfduizend Groningse huizen zo snel mogelijk te versterken. Het Mijnraadadvies is voor het kabinet amper gunstiger. Weliswaar schrijft Co Verdaas dat er vanwege de veiligheid ‘maar’ vijftienhonderd gebouwen versterkt hoeven te worden. Maar vanwege eerdere toezeggingen, en rekening houdend met de onzekerheden in de berekeningen zouden nog eens duizenden gedupeerden de gelegenheid moeten krijgen iets aan hun huizen te laten doen.
„Het slechtste scenario”, noemt Wiebes het Mijnraadadvies in een spoedoverleg met kabinetsleden, zo bleek uit een reconstructie van NRC. De kans is levensgroot dat het kabinet alsnog duizenden huizen moet versterken, niet vanwege de veiligheid, maar alleen omdat mensen verwachtingen hebben. Dat zal gaswinner NAM niet willen betalen.
Lees ook
Houd de politiek buiten het toezicht, zeggen de inspecteurs
Adviestaak schrappen
Ook voorgangers van Kockelkoren werden belemmerd in hun rol om, gevraagd en ongevraagd, advies te geven over de Groningse gaswinningsproblemen. Na de stevigste aardbeving door gaswinning tot nu toe (Huizinge,2012) probeerde een topambtenaar van het ministerie een advies van de toezichthouder om de gaswinning zo snel en veel mogelijk te verminderen, onderuit te halen. Zo wilde de ambtenaar – samen met de betrokken oliebedrijven – voorkomen dat de toenmalige minister het SodM-advies zou opvolgen.
Het ministerie wilde daarna de adviestaak van toezichthouder SodM schrappen, hoorde inspecteur-generaal Jan de Jong topambtenaar Camps vertellen toen hij aanschoof op een bijeenkomst van topambtenaren en Rijksinspecties. En toen hij in 2014 vertrok als inspecteur-generaal, zag hij tot zijn verbijstering dat in de functieomschrijving voor zijn opvolger de wettelijke adviestaak ontbrak.
Directeur-generaal Mark Dierikx bevestigde in zijn verhoor dat EZ had gediscussieerd over de toezicht- en adviestaken van het Staatstoezicht op de Mijnen. „Noem het een ambtelijke beleidsdiscussie over hoe zuiver het is om toezichthouder en adviseur tegelijk te zijn, verklaarde hij .
Bij de sollicitatiegesprekken die volgden schoof vervolgens op verzoek van EZ ook de secretaris-generaal van brancheorganisatie olie en gas Nogepa aan. Dat noemde Harry van der Meijden, de latere inspecteur-generaal, „onzuiver”, vertelde hij de enquêtecommissie. Secretaris-generaal Maarten Camps verklaarde daarover tegenover de enquêtecommissie: „Wij waren op zoek naar iemand die die deskundigheid had, omdat wij van mening waren dat er binnen SodM nog wel een deskundigheidsslag te maken was.”
Tips? Mail naar [email protected]
