N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Belastingvoordelen De vervuiler betaalt te weinig, toch is het afschaffen van fossiele subsidies nog niet zo simpel volgens PBL en Centraal Planbureau.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/10/data106549750-8ed73a.jpg)
Vervuilende bedrijven betalen in Nederland onvoldoende voor de klimaatschade die ze veroorzaken bij het verbranden van fossiele brandstoffen. In de industrie, de elektriciteitssector en de scheep- en luchtvaart profiteren bedrijven van belastingvoordelen die de overheid beter kan afschaffen.
Dat concluderen het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Planbureau in een gezamenlijke studie naar fossiele subsidies. „De vervuiler betaalt te weinig,” zegt Herman Vollebergh, hoogleraar en auteur van de studie. Burgers betalen daarentegen wel voldoende over de fossiele brandstoffen die ze zelf verbranden. Of het nou om elektriciteit, aardgas, of vervoer gaat, de belasting die burgers betalen, ligt hoger dan de klimaatschade die ze veroorzaken.
De planbureaus benadrukken dat de discussie over fossiele subsidies ingewikkelder ligt dan lijkt. „Mensen hebben het idee dat er een zak geld aan de industrie wordt overgemaakt, maar dat is niet zo”, zegt Vollebergh. Het gaat om belastingvoordelen die niet zomaar tot veel hogere inkomsten voor de schatkist leiden als ze worden afgeschaft.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data106515082-8e5f8c.jpg)
De discussie gaat volgens de planbureaus te veel over bedragen – tellen de fossiele subsidies op tot 30 of tot 46 miljard euro? – en te weinig over de kernvraag: ondersteunt het afschaffen van een specifiek belastingvoordeel het klimaatbeleid?
Dat lijkt evident: er komen bij de verbranding van aardolie, aardgas en steenkool immers broeikasgassen zoals CO2 vrij die klimaatverandering veroorzaken. Een fossiel belastingvoordeel afschaffen lijkt dus altijd een goed idee. Maar door hoe fossiele subsidies tot nu toe werden berekend, is dat niet per se zo. De planbureaus kozen daarom voor een geheel eigen kijk op fossiele subsidies.
Anders dan bijvoorbeeld het demissionaire kabinet berekenden ze niet het verschil tussen het hoogste en het laagste belastingtarief op een fossiele brandstof, om het verschil aan te merken als een subsidie. De planbureaus keken naar het verschil tussen de belasting op een fossiele brandstof en de klimaatschade die het verbranden ervan veroorzaakt. Daarbij rekenden de planbureaus met een prijs van 130 euro per ton uitgestoten CO2.
14 miljard aan subsidie
Zo bekeken komen de planbureaus tot een totaal van 13,7 miljard euro aan fossiele subsidies op direct verbruik van fossiele brandstoffen – als ze verbrand worden dus. „Ook wij vinden dat aanzienlijke subsidies,” zegt Vollebergh.
Het gaat specifiek om belastingvrijstellingen ter waarde van 5,8 miljard euro op kerosine en stookolie in de internationale scheepvaart en de luchtvaart, om de lage belasting op het verbranden van fossiele brandstoffen in de industrie (2,4 miljard euro), om gratis rechten voor industriebedrijven om broeikasgas CO2 uit te stoten binnen het Europese emissiehandelssysteem ETS (2,1 miljard euro), én om belastingvrijstellingen op het verbruik van gas en kolen bij de productie van elektriciteit (2,5 miljard euro).
Indirect verbruik van fossiele grondstoffen, zoals in de plasticindustrie die van een olieproduct plastic maakt, becijferden de planbureaus niet. Dit omdat er niet direct CO2-uitstoot van komt: de koolstof uit olie wordt vastgelegd in plastic. Pas als plastic als afval wordt verbrand komt uitstoot vrij. De planbureaus zien het ontbreken van accijns op deze fossiele grondstoffen wel als een ‘indirecte fossiele subsidie’, die ze echter verder niet in omvang specificeren.
Op Prinsjesdag publiceerde het kabinet een eigen inschatting van deze subsidie op het gebruik van fossiele grondstoffen door industriebedrijven zoals plasticfabrikanten: die was maar liefst 14 miljard euro. Het kabinet rekende nog een aantal andere belastingvoordelen mee en kwam daardoor op het veel hogere bedrag van 39,7 tot 46,4 miljard euro aan fossiele subsidies.
Als je fossiele subsidies met de bril van de planbureaus bekijkt, zijn er ook voordelen die je níét wil afschaffen
Als je fossiele subsidies met de bril van de planbureaus bekijkt, zijn er ook belastingvoordelen die je níét wil afschaffen, omdat afschaffing de overstap van fossiele naar duurzame energiebronnen tegenwerkt. Dat geldt voor het lage belastingtarief voor grootverbruikers van elektriciteit. Grote bedrijven betalen een veel lager belastingtarief over elektriciteit dan burgers. Dat lage tarief geldt in de inventarisatie van het kabinet als een fossiele subsidie, omdat een deel van die elektriciteit nog wordt opgewekt met kolen of aardgas. Maar een fors hoger belastingtarief voor grootverbruikers zou de elektrificatie van productieprocessen remmen, terwijl deze wel nodig is voor de energietransitie. Die elektriciteit moet dan uiteraard wel worden opgewekt met duurzame bronnen zoals windmolens.
Niet eenvoudig
De afbouw van fossiele subsidies is ook niet eenvoudig. Een echte hersenkraker, noemen de planbureaus het. Zo zijn de fossiele subsidies voor de scheep- en luchtvaart het gevolg van internationale afspraken waar Nederland zich aan moet houden. In dat geval helpt een vliegbelasting. Of andere landen ervan overtuigen wel belasting te heffen op deze bunkerbrandstoffen.
De planbureaus erkennen dat het afschaffen van fossiele subsidies in Nederland tot uitstoot elders in de Europese Unie kan leiden, zoals energie-experts maandag in economenvakblad ESB betoogden. Veel bedrijven die fossiele subsidies krijgen, vallen onder het Europese emissiehandelssysteem ETS dat hen dwingt de uitstoot van CO2 te verlagen. Het totaal aantal CO2-rechten in de Europese Unie blijft gelijk, als Nederland de fossiele subsidies afschaft. Maar daar is een oplossing voor: de Europese Commissie haalt overgebleven rechten met enige regelmaat uit de markt. „Ik ben een hele grote fan van het ETS dat bedrijven sterk aanzet om hun uitstoot te verminderen. Maar zonder deze fossiele subsidies zou de prikkel van ETS nu al groter zijn,” zegt Vollebergh.
Wat de gevolgen zijn van afschaffing van fossiele subsidies analyseerden de planbureaus niet. Welke bedrijven worden geraakt? Zijn er bedrijven die failliet gaan of naar het buitenland vertrekken? Toch zeggen de planbureaus er wel wat over in hun studie. Soms kan het gerechtvaardigd zijn minder belasting te heffen op productie die makkelijk naar andere landen wordt verplaatst. Zeker als die bedrijven dan elders evenveel CO2 gaan uitstoten.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/09/data105462759-a378c0.jpg)
Maar de planbureaus onderzochten al eerder dat verplaatsing tegen is te gaan door naast het afschaffen van fossiele subsidies tegelijkertijd subsidies op schone technologie te geven aan deze bedrijven. „Het liefst zou je dit Europees en stap voor stap doen, maar soms kan het best alleen,” zegt Vollebergh. En ook al is afschaffen ingewikkeld, hij vindt de motie die de Tweede Kamer deze week aannam om te onderzoeken hoe de subsidies in twee tot zeven jaar kunnen worden afgebouwd „best realistisch”.
