Worden we hier nou genept? Komen we geld tekort of bulken we ervan? Al jaren klinken uit Den Haag bezorgde waarschuwingen: de tekorten op de overheidsbegroting gaan hoog oplopen! Pas op! Maar telkens blijken die tekorten in de praktijk als sneeuw voor de zon te verdwijnen.
Nog geen week nadat minister Eelco Heinen (Financiën, VVD) op Prinsjesdag verkondigde dat de tijd van gratis geld echt voorbij is en moeilijke keuzes nodig zijn om de rekeningen te betalen, was het weer zover. Tegen de verwachtingen in bleek de overheid in de eerste helft van dit jaar geen geld tekort te komen, maar juist 8 miljard euro over te houden.
Rekenen wij ons arm, vroegen Kamerleden van oppositie en coalitie deze week aan Heinen. Stellen ministers van financiën overdreven conservatieve begrotingen op? En kunnen we dus eigenlijk meer geld uitgeven dan we denken? Kamerleden van NSC, GroenLinks/PvdA en BBB wisten wel een paar goeie bestemmingen voor de miljarden.
Nou kennen we één belangrijke oorzaak achter dat lager dan verwachte tekort al jaren: het lukt niet om het geld uit te geven. Personeel is de laatste jaren zo schaars dat plannen niet uitgevoerd worden en het geld bij de ministeries op de plank blijft liggen. Méér plannen maken zoals sommige Kamerleden willen, helpt dan totaal niet. Want het zal dan zeker ook niet lukken díe uit te voeren.
Maar NSC wees op nóg een oorzaak die minder bekend is: de staat krijgt vaak veel meer belasting binnen dan verwacht. Sinds 2015 is er volgens NSC maar liefst 88 miljard euro meer aan belastinginkomsten binnengekomen dan geraamd. NSC vroeg om onderzoek, wat Heinen direct toezegde. Want als de belastinginkomsten structureel worden onderschat, zijn daar wèl leuke dingen van te betalen.
Vorig jaar constateerde de Studiegroep begrotingsruimte ook al dat sinds 2008 het begrotingstekort gemiddeld genomen te somber werd ingeschat. Daarin zitten mensen van financiën, het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank.
Maar of dit betekent dat Den Haag zich mag verheugen op structureel hogere belastinginkomsten? Flip de Kam, kenner van de overheidsfinanciën, betwijfelt het. „In de jaren 2020-2023 vielen de belastinginkomsten 50 miljard euro hoger uit dan geraamd. Maar de economie is in 2021 en 2022 veel harder gegroeid dan iedereen verwachtte. Dan groeit de belastingopbrengst mee.”
Komen we geld tekort of bulken we ervan?
Het waren uitzonderlijke jaren. De economie herstelde veel sneller na de coronapandemie dan voorzien. En in 2022 viel Rusland Oekraïne binnen, wat leidde tot een energiecrisis en hoge inflatie. Ook dat betekende hogere belastinginkomsten, bijvoorbeeld omdat de lonen stegen om de inflatie te compenseren. Juist uit deze jaren komt de bulk van de meevallers.
Belastinginkomsten zijn domweg lastig te ramen. In 2018 zat De Kam een commissie voor die de belastingramingen van het ministerie van financiën evalueerde. Die werden ook toen vaak verkeerd ingeschat. De ene keer te hoog, de andere keer te laag. Dat moet beter kunnen, concludeerde de commissie.
Vooral de opbrengst van de winstbelastingen is slecht te ramen volgens De Kam. „Bijna de helft van de meevaller in de jaren 2020-2023 zat bij de winstbelasting. De winsten zitten in de lift, maar hun ontwikkeling is per definitie onzeker. Ondernemers en bedrijven kunnen bijvoorbeeld schuiven met wanneer winst wordt gerealiseerd en uitgekeerd.”
Ook onduidelijk is hoe de machtsverhouding ligt tussen werknemers en bedrijven: hoeveel loonstijging weten werknemers binnen te halen om de inflatie te compenseren? De Kam denkt dat „het recent sterk toegenomen aandeel van de winsten in het nationaal inkomen” zal dalen doordat de lonen een inhaalslag maken. „Maar dat is een maatschappelijke ontwikkeling die zeer onzeker is en een ministerie lastig kan inschatten.”
Het is überhaupt moeilijker geworden om economische ontwikkelingen te ramen, merkte het Centraal Planbureau in augustus op. De economie digitaliseert en de waarde van niet-tastbare bezittingen zoals patenten en merken neemt toe. Dat maakt meten én voorspellen moeilijker. „Economische verbanden lijken minder goed voorspelbaar te zijn geworden”, schreef het CPB. Bijvoorbeeld: „Belastinginkomsten.” De essentie, zegt De Kam, is dat de toekomst niet te voorspellen is. „Zeker ook niet door economen.”
Te midden van al die economische onrust zou een minister van financiën moeten zorgen voor rust. Niet extra uitgeven als de economie harder groeit, niet extra bezuinigen als de economie plots krimpt. Want dan raakt de economie oververhit, of krimpt die nóg harder. De afgelopen decennia gebeurt doorgaans precies het omgekeerde. Vaak werd tijdens moeilijke jaren bezuinigd en meer uitgegeven als de economie al oververhit raakte.
De nieuwe minister van financiën zet dat onrustige beleid voort. Heinen begroot ruim (dicht bij een begrotingstekort van 3 procent), boekt onzekere bezuinigingsposten in (op asiel, de afdracht aan de Europese Unie en op ambtenaren) én hij wil direct bezuinigen als het tekort over de 3 procent schiet. Dat zorgt voor politieke onrust. Bij tegenvallers moet de coalitie immers direct gaan ruziën over bezuinigingen. En het zorgt mogelijk voor economische onrust. Als het tekort tegenvalt doordat de economie krimpt, komen er nog eens economisch schadelijke bezuinigingen bovenop.
Zo krijg je een rijk land dat veel belooft, een overheid die in goede tijden niet kan leveren, en extra klappen als het slechter gaat.