Politisering ambtenarij vergroot alleen maar onmacht van Haagse ministeries

Hoge rijksambtenaren trekken aan de bel vanwege een „toegenomen spanning” in de politiek-ambtelijke samenwerking kopte NRC (11/1). Ambtenaren voelen zich bedreigd in hun vakmanschap omdat ze het politieke debat in worden getrokken. Deze politisering staat op gespannen voet met de ruimte die ambtelijke professionals moeten krijgen om hun werk te doen, zoals blijkt uit de interviews in dezelfde krant met twee topambtenaren.

De vergaande politieke bemoeienis met de ambtenarij is niet van vandaag of gisteren. Wantrouwen tegen de ‘vierde macht’ heeft in de afgelopen decennia bewindslieden en Kamerleden ertoe aangezet om te benadrukken dat de politiek de baas is. Er zijn drie terreinen waarop dat duidelijk zichtbaar is.

Ten eerste zijn regeerakkoorden steeds meer als de politieke teugels voor de ambtelijke dienst gaan functioneren. Regeerakkoorden zijn alsmaar omvangrijker en dwingender geworden in de samenwerking tussen ministers, en tussen de ministers en de Kamer. Maar ook de ambtelijke top heeft zich te schikken naar deze politieke agenda van het kabinet. Ambtelijke topfiguren in Nederland, zo blijkt uit onderzoek, nemen de binding aan het regeerakkoord zeer serieus. Regeerakkoorden laten weinig ruimte voor ambitieuze topambtenaren om zelf beleid te ontwikkelen. De politiek is hier de baas.

Banencarroussel

Een tweede terrein waar de politiek steeds overheersender is geworden, is de selectie van ministers en ambtelijke top.

Ooit zaten er juristen op Justitie, militairen op Defensie en ingenieurs op Verkeer en Waterstaat. Waar vroeger vakkennis een gewenste kwaliteit was, zijn politieke ervaring en bestuurlijke sensitiviteit steeds belangrijker geworden bij de selectie van zowel ministers als topambtenaren.

Deze meer politieke benadering heeft zich vertaald in een groeiend aantal vertrouwelingen die de minister bijstaan. Als reactie op het toenemend mediageweld en de politieke drukte in het verkeer met de Tweede Kamer is er een ‘bontkraag’ ontstaan van politiek assistenten, adviseurs en woordvoerders.

De oprichting van de banencarroussel van de Algemene Bestuursdienst (ABD) dertig jaar geleden, bedoeld om de mobiliteit en de kwaliteit van de ambtelijke dienst te verbeteren, beteugelde niet alleen de macht van te lang zittende topambtenaren. Het maakte dat politieke competenties belangrijker werden bij de selectie.

Lees ook dit opiniestuk: Ambtenaar, durf je uit te spreken tegen bestuurders

Topambtenaar zijn is niet langer een kwestie van nog even tijd hebben om dingen uit te zoeken en rustig te adviseren. Het vereist steeds meer inlevingsvermogen in het kortebaanschuiven en in het smeden van wisselende coalities. Topambtenaren moeten goed weten wat politieke partijen denken en wat de politieke marges zijn. Zij fungeren steeds vaker als schaduwpolitici die, in afwezigheid van de bewindspersonen, een deel van de politieke rol overnemen om hun collega’s de koers van ‘hun’ minister te laten varen.

Veel ambtelijke energie is gaan zitten in de politiek overleving van minister en de instandhouding van coalities

Ten derde zien we ook op het terrein van de publieke verantwoording door de minister een veel politiekere invulling van de rol.

De Kamer stelt steeds meer vragen, neemt meer moties aan, organiseert meer parlementaire onderzoeken en enquêtes. Het risico op voortijdig opstappen voor bewindslieden is sterk toegenomen. Kon er aan het einde van de jaren 90 nog over een ‘sorry-democratie’ worden gesproken, omdat er tijdens de Paarse kabinetten vrijwel geen bewindslieden om politieke redenen tussentijds opstapten, vanaf de kabinetten-Balkenende is dat sterk veranderd. Zo zijn in Rutte II en III alleen al veertien van de twintig voortijdig opgestapte bewindspersonen om politieke redenen afgetreden.

Het heeft ervoor gezorgd dat veel ambtelijke energie gaat zitten in de politiek overleving van minister en de instandhouding van coalities. Het ‘uit de wind houden’ van de minister is een primaire ambtelijke taak geworden.

Europese Commissie

Deze politisering van het ambtelijk werk is begrijpelijk. Politieke ondersteuning en advies is onmisbaar voor bewindspersonen bij het verkrijgen van draagvlak voor hun beleidsplannen in een zeer versplinterd politiek landschap. Het gaat ten koste van ambtelijke professionaliteit en beleidsinhoudelijke deskundigheid. Goede beleidsontwikkeling en kwalitatieve wetgeving zijn gebaat bij een zekere depolitisering.

Dit pleit voor een betere scheiding tussen de politieke en inhoudelijke ondersteuning. Een duidelijke institutionele afbakening van de politieke en ambtelijke professionaliteit komt de slagkracht van een departement en het overheidsbeleid ten goede.

Nederland zou daarbij een voorbeeld kunnen nemen aan de Europese Commissie. Het is opvallend hoeveel ambitieuze beleidsplannen er in de laatste jaren vanuit Brussel op ons afkomen. Verschillende hervormingen in de Europese Commissie hebben geleid tot een sterkere afbakening van de rollen van de Eurocommissarissen en hun politieke kabinetten aan de ene kant, en hun topambtenaren aan de andere kant. Het politieke handwerk wordt gedaan door de politieke kabinetten. Dat geeft de ambtelijke top rust en ruimte zich te concentreren op de inhoudelijke kwaliteit van het beleid. Het heeft er onder meer voor gezorgd dat de Commissie haar strategische beleidsrol binnen het EU-systeem goed is kunnen blijven spelen, ondanks de groeiende politisering.