Nieuwe stikstofaanpak kabinet, andere meetmethode en ‘lokaal maatwerk’. Landsadvocaat vreest dat tempo ‘onvoldoende’ is

Het kabinet wil vrijdag een maatregelenpakket presenteren waarmee het hele stikstofbeleid op de schop gaat. Minister Femke Wiersma (Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, BBB) wil stevig ingrijpen bij boerenbedrijven rond de kwetsbare natuurgebieden bij de Veluwe en de Peel, maar blijft erbij dat dit met vrijwillige regelingen moet gebeuren waarvoor extra geld wordt vrijgemaakt. Het ‘startpakket’ moet het verlenen van vergunningen weer op gang brengen en zou daarmee „een belangrijke, maar eerste, stap om Nederland van het slot te halen” zijn, schrijft Wiersma (BBB) in een concept-Kamerbrief die vrijdag moet worden verstuurd en in het bezit is van NRC.

Een belangrijk element in de brief is dat het kabinet een „belangrijke systeemwijziging” wil doorvoeren in de stikstofaanpak. Al rond de zomer wil het met een voorstel komen om de ‘kritische depositiewaarde’ uit de wet te halen waarmee de neerslag van stikstof in natuurgebieden wordt gemeten. In plaats daarvan moet er een nieuw instrument komen waardoor sectoren, regio’s en bedrijven weten hoeveel stikstof zij maximaal mogen uitstoten.

Er komt geen gedwongen uitkoop of onteigening

Femke Wiersma
Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (BBB)

Dat nieuwe systeem moet over tien jaar, in 2035, hebben geleid tot een daling van de uitstoot van stikstof met ongeveer 50 procent ten opzichte van 2019. Daarmee krijgen boeren vijf jaar langer de tijd om hun bedrijfsvoering zo aan te passen dat hun emissies dalen. Voor alle maatregelen maakt het kabinet eenmalig 1,6 miljard euro vrij, plus 200 miljoen euro structureel, naast de 600 miljoen euro die al in de Voorjaarsnota staat. Dit geld gaat onder meer naar vrijwillige uitkoopregelingen en een regeling om minder dieren te kunnen houden (het zogeheten ‘extensiveren’).

De vraag is of en hoe het uitstel voor het behalen van een forse reductie van stikstofemissies zich verdraagt met de recente uitspraak van de rechtbank in Den Haag in een zaak die Greenpeace tegen de staat had aangespannen. De rechtbank bepaalde drie maanden geleden dat Nederland „onrechtmatig” handelt door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur niet „tijdig” te stoppen, en beval dat de staat over ruim vijf jaar (2030) 50 procent van de oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur „onder de grenswaarde” moet brengen. Overigens is het kabinet tegen de uitspraak in hoger beroep gegaan. Het denkt daar een goede kans te maken omdat de uitspraak van de rechtbank lastig uitvoerbaar zou zijn.

Concrete maatregelen ontbreken

Er ligt bovendien een kritisch advies van de landsadvocaat, ook in handen van NRC over het maatregelenpakket van de ministeriële commissie. Die vindt dat meer concrete maatregelen om dat doel te behalen nog ontbreken. De landsadvocaat betwijfelt of de maatregelen leiden tot het eenvoudiger verlenen van een natuurvergunning in de omgeving van kwetsbare natuurgebieden.

Sinds december vorig jaar mag voor projecten die extra stikstofemissie met zich meebrengen niet zomaar de stikstof worden afgetrokken van een andere activiteit die wordt beëindigd. Eerst moet dan onderzocht worden of de conditie van een natuurgebied in de omgeving dat wel toestaat. Ondanks de „aanzienlijke reducties” aan stikstofemissies die het kabinet voor ogen staan, en ook de beoogde beëindiging van veehouderijen, zijn deze reducties nog niet „doorvertaald” naar individuele natuurgebieden. Dat blijft niet zonder consequenties. „Zonder een gebiedsgerichte doorrekening en zonder bedoelde aanvullende gebiedspecifieke bronmaatregelen en natuur(herstel)maatregelen, inclusief tijdige uitvoering en goede borging, is geen sprake van het door u gewenste perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening”, schrijft de landsadvocaat aan het kabinet.

Ook het tempo van de maatregelen, de monitoring en de bijsturing zijn „onvoldoende” om een rechterlijke toets te doorstaan, meent de landsadvocaat. „De geloofwaardigheid van de aanpak wint bij de rechter aan kracht door al op zo kort mogelijke termijn maatregelen vast te stellen en in uitvoering te nemen.”

Saillant detail in de Kamerbrief is dat erin staat dat het kritische advies van de landsadvocaat niet met de Tweede Kamer zal worden gedeeld. Een woordvoerder van Wiersma laat NRC weten dat donderdagochtend is besloten het advies wel met de Kamer te delen.

Voor de kortere termijn wil het kabinet zo snel mogelijk een nieuwe ‘rekenkundige ondergrens’ introduceren voor de uitstoot van stikstof. Die bedraagt nu 0,005 mol per hectare en zou kunnen worden opgehoogd naar 1 mol per hectare, ofwel 14 gram. Daarmee zou het leeuwendeel geholpen zijn van de ruim 2.500 zogenoemde PAS-melders, boeren in de omgeving van natuurgebieden die in afwachting van emissiereducties in de toekomst zonder natuurvergunning mochten uitbreiden maar die, sinds de Raad van State in 2019 het PAS-systeem (Programma Aanpak Stikstof) ongeldig verklaarde, juridisch gezien de wet overtreden.

Geen natuurvergunning

Over dit voorstel van minister Wiersma om de grens te verhogen naar 1 mol per hectare verwacht het kabinet over enkele weken advies van de Raad van State. Met deze hogere ondergrens zouden de PAS-boeren geen natuurvergunning meer nodig hebben. Ook zouden veel bouwprojecten gemakkelijker doorgang kunnen vinden.

Om op relatief korte termijn kwetsbare natuur te beschermen, wil het kabinet „randzones” instellen van ongeveer 250 meter rondom enkele grote natuurgebieden die in ecologisch slechte conditie verkeren, zoals de Veluwe en de Peel. Binnen die randzones wil het kabinet samen met de regio’s een reeks aan maatregelen nemen, variërend van uitkoop van bedrijven tot het stimuleren van agrarisch natuurbeheer en hersteloperaties van de natuur zelf. Wiersma benadrukt in haar brief nog eens dat de aanpak „vrijwillig blijft, er komt geen gedwongen uitkoop of onteigening.”

De grootste wijziging van het beleid betreft, zoals gezegd, het vastleggen van de maximaal toegestane uitstoot van stikstof. Stikstofprofessoren zoals Wim de Vries van Wageningen University en Jan Willem Erisman van Leiden Universiteit zijn al langer voorstander van dit nieuwe systeem, dat „doelsturing” wordt genoemd. Het is duidelijker om bedrijven, veelal boeren, zélf te laten bepalen hoe ze een maximaal toegestane hoeveelheid stikstofemissie behalen: door innovaties, ander veevoer, stalmanagement, of door het aantal dieren te verminderen.

Hoogleraar milieusysteemanalyse Wim de Vries vergelijkt het systeem met een school; leerlingen zullen zelf moeten werken om een voldoende te halen en naar de volgende klas over te mogen gaan. Dat deze „systeemomslag” in de plannen van het kabinet niettemin pas over tien jaar tot een forse reductie zal hebben geleid, heeft volgens Haagse bronnen alles te maken met de uitvoerbaarheid. Om te bepalen hoeveel stikstof een bedrijf precies uitstoot, moeten er voortdurend metingen in combinatie met berekeningen worden uitgevoerd en moet een systeem van handhaving worden opgezet.

Jan Willem Erisman, hoogleraar milieu en duurzaamheid aan de Universiteit Leiden, hoopt dat het kabinet er uiteindelijk voor zal kiezen de opgave voor stikstofreductie te scheiden voor drie sectoren: stikstof uit het buitenland; stikstof uit verkeer en industrie; en stikstof uit de landbouw. Erisman: „Dat is rechtvaardiger omdat de landbouw dan niet ook emissies van andere sectoren en het buitenland hoeft te compenseren. Bovendien ontstaat er ruimte voor vergunningen voor bijvoorbeeld woningbouw op basis van alleen de eigen uitstoot van stikstof. En door het scheiden van stikstof kun je ook niet meer salderen. Schiphol heeft er bijvoorbeeld niets meer aan om boeren op te kopen en daarmee de eigen uitstoot te compenseren.”


Lees ook

Een snelle uitweg uit de stikstofcrisis is er niet

De westelijke Veluwe, hier een deel van landbouwdorp Kootwijkerbroek, is een van de Natura2000-gebieden met de hoogste stikstofdeposities van Nederland.