„Jij mag het zeggen. Hoe hoog zullen we de marginale druk maximaal zetten?” Het scherm in een werkkamer op de derde verdieping van het ministerie van Financiën staat vol computercodes: gekleurde lettertjes en cijfertjes op een zwarte achtergrond. Gesneden koek voor mensen als data-scientist Romée Lind, abracadabra voor leken. Op tafel ligt de vraag aan welke voorwaarden een nieuw belastingstelsel moet voldoen. De verslaggever mag zich voor heel even de staatssecretaris voor Fiscaliteit wanen.
De marginale druk, het verschil tussen een euro brutoloonstijging versus wat daar netto van overblijft, moet omlaag, van maximaal 0,93 nu naar 0,6. „Oké.” Lind tikt in: 0,6. „En hoeveel mogen mensen er maximaal op voor- of achteruitgaan?” Ah, de koopkrachtplaatjes. Maximaal 5 procent inkomensverlies? „Prima, en dan ten slotte: hoeveel mag een nieuw stelsel de staat structureel kosten?” Even denken hoor: de laatste grote stelselherziening kreeg 5 miljard gulden mee als ‘smeergeld’, maar dat was 24 jaar geleden. We zetten de kosten op 10 miljard euro. Lind: „Goed, dan gaat-ie nu aan de slag.”
‘Ie’, dat is TaxSolver, een revolutionair nieuw systeem dat volgens het ministerie van Financiën kan bijdragen aan een hervorming van het belastingstelsel. Aan de hand van vooraf gestelde doelen kraakt het programma het Nederlandse stelsel van inkomstenbelastingen en toeslagen. Belangrijkste doel: versimpeling van het woud aan regels. Aanvullende doelstellingen: dat mag de politiek nader bepalen.
Directeur Algemene Financiële en Economische Politiek (AFEP) Gijs van der Vlugt is enthousiast over het nieuwe programma van zijn afdeling. Maar, haast hij zich erbij te zeggen: „Het is pas versie 1.0. We zitten nog in de fase van validatie. We leggen de uitkomsten van TaxSolver naast de modellen die elders bij de overheid gebruikt worden – het Centraal Planbureau, Sociale Zaken. Zo checken we of waar TaxSolver mee komt ook echt overeenkomt met hoe we het tot nu doen bij de overheid.”
Als je aan één regel gaat sleutelen, begint het al snel te knellen
Van der Vlugt en Lind kijken nieuwsgierig naar het scherm, waar nu in rap tempo de coderegels overheen scrollen en cijfers verspringen. Na twee minuten, de tijd die het systeem voor deze test gekregen heeft, spuugt TaxSolver een reeks grafieken uit met koopkrachteffecten – gemiddeld gaan mensen er financieel op achteruit – alsmede een lijst met veranderingen in tarieven, schijven en toeslagen. Een greep uit de ‘oplossingen’ die TaxSolver vond aan de hand van de gegeven doelstellingen: de maandelijkse inkomensafhankelijke zorgtoeslag verdwijnt en wordt vervangen door een eenmalige uitkering aan elke verzekerden van zo’n 5.000 euro. De huurtoeslag wordt inkomensonafhankelijk en 49 procent van de huur. En, een verrassende: de 10 miljard aan kosten die ingeboekt zijn, blijken niet nodig. In plaats daarvan houdt het systeem 1,5 miljard euro over.
Van der Vlugt, tevreden: „Het is work in progress en kan tot heel verschillende stelsels worden gekomen.” Lind: „Als we het systeem meer rekentijd en randvoorwaarden meegeven, gaat het verder verfijnen en zullen er andere uitkomsten uitrollen. Hoe meer tijd het heeft, des te beter de antwoorden.”
Doelen en beperkingen
Vragen om versimpeling van het stelsel bestaan al zo lang als het huidige stelsel (sinds 2001). En de noodzaak tot een vergaande versimpelingsslag neemt elk jaar toe.
Van der Vlugt legt uit: „Elk jaar spitten wij hier in augustus met ellenlange lijsten beleidsvoorstellen door. De een geeft een koopkrachtplusje voor minima van 0,2 procent, de ander een minnetje voor gepensioneerden van 0,1 procent en ga zo maar door. In die besluitvorming worden bijna altijd weer nieuwe elementen toegevoegd aan het bestaande stelsel, om iedereen er goed uit te laten komen op Prinsjesdag.” Hij wil maar zeggen: elk jaar wordt het fiscale stelsel complexer.
De stapel zwaarwichtige rapporten met voorstellen voor een simpeler fiscaal stelsel is inmiddels vele meters hoog. Het probleem van al die rapporten was steeds: de samenhang tussen de regels ontbrak. Plus: de Belastingdienst kon een grootschalige wijziging van het stelsel, met nieuwe regels in plaats van bestaande wetten, niet aan. Lind: „Als je aan één regel gaat sleutelen, begint het al snel te knellen op een van de andere doelen van ons belastingstelsel.”
Als voorbeeld noemt ze de huurtoeslag. Die is inkomensafhankelijk; huurders met een laag inkomen krijgen veel steun, huurders met een hoger inkomen krijgen wat minder. Een versimpeling kan zijn de regeling niet meer inkomensafhankelijk te maken. Maar dan krijgen huurders met een hoger inkomen ineens ook meer toeslag, en dat kost veel geld. Je kunt de huurtoeslag ook verlagen, maar dat raakt dan de huurders met lage inkomens die de regeling juist hard nodig hebben. En als je hem verhoogt en niet inkomensafhankelijk maakt, kun je huurders die dan ‘te veel’ krijgen zwaarder belasten via de inkomstenbelasting bijvoorbeeld. Maar dan worden ook huizenbezitters zwaarder belast. Die zou je weer kunnen compenseren door het eigenwoningforfait te verlagen, et cetera. Zo grijpt alles dus in elkaar.
Enter TaxSolver. Vanwege de vele opties, doelen en wensen, is het moeilijk ‘uit het hoofd’ een belastingstelsel te bedenken dat aan alle voorwaarden voldoet. Daarom is een wiskundig optimalisatiemodel ontwikkeld voor het box-1-deel (de inkomstenbelasting) en de toeslagen in het belastingstelsel.
TaxSolver werkt via het constrained optimization principe, vertelt mede-ontwerper Mark Verhagen aan de telefoon. De econometrist is verbonden aan het Centre for Information Technology Policy van Princeton University en werkt ook aan Oxford University. Financiën huurde hem als academic fellow – „een soort stagiair dus” – in om mee te denken én te bouwen aan TaxSolver. „In feite gaat het programma op zoek naar haalbare oplossingen uit een zeer grote reeks mogelijkheden, waarbij het rekening moet houden met een paar hele harde randvoorwaarden.”
Verhagen vergelijkt het met een Formule 1-auto: „Er zijn eindeloos veel mogelijkheden om zo’n auto te tunen, te verbeteren: de balans, het gewicht, de aerodynamica, de motor. Maar er is uiteindelijk ook een keiharde grens waar je niet overheen kunt. Als je dat wel doet, ontploft de auto. In het geval van het fiscale stelsel zou dat bijvoorbeeld kunnen zijn dat een deel van de bevolking onder het sociale minimum terecht komt. Dat is een harde grens waar je niet doorheen mag.”
1,2 quadriljoen opties
Bij het Nederlandse belastingstelsel gaat het om ongeveer tachtig regelingen die invloed hebben op de koopkracht van Nederlanders. Denk aan de hoogte van de inkomensschijven, de bijbehorende tarieven, maar ook aan heffingskortingen, toeslagen, aftrekposten. Romée Lind, van Financiën: „Dat betekent dat je 2 tot de macht 80 verschillende stelsels kunt maken, ofwel 1.208.925.819.614.629.300.000.000 [1,2 quadriljoen] mogelijkheden. Je begrijpt dat het onbegonnen werk is om daar handmatig het ideale model uit te destilleren.”
Dat lukt wel met de methode die het data-team van AFEP en Verhagen ontwierpen. De fiscale regels worden allemaal ingevoerd in het programma, en dat wordt gecombineerd met data van een groot aantal huishoudens. Financiën gebruikt nu 10.000 ‘voorbeeld-belastingplichtigen’. Het ministerie wil dat opvoeren naar 100.000, om de werkelijkheid nog beter na te bootsen.
Het programma mag niet zelf nieuwe belastingwetten verzinnen
Iedere belastingplichtige krijgt een eigen ‘lijntje’ in het stelsel, legt Verhagen uit: „Je hebt een x-as met inkomen en een y-as met wat je aan belasting betaalt. Dat lijntje begint vlak, dankzij allerlei kortingen en zo, en dan gaat het omhoog bij de eerste schijf, en zo verder. Instrumenten als de zorgtoeslag veranderen de loop van de lijn. Iedereen heeft zo een individuele belastingfunctie, een lijntje.”
Als alle data is ingevoerd worden doelen en randvoorwaarden voor het nieuwe stelsel geformuleerd. Het belangrijkste doel was versimpeling van het stelsel: het samenvoegen van individuele lijntjes dus. Daarbij zijn er randvoorwaarden, zoals: de stelselwijziging mag maximaal zoveel euro kosten, huishoudens mogen er maar voor zoveel procent op voor- of achteruitgaan, de arbeidsparticipatie mag niet dalen. TaxSolver zal ook beperkingen meekrijgen; de ‘knoppen’ waaraan het systeem al dan niet mag draaien. Simpel gezegd moet de optimale fiscale oplossing gevonden worden binnen de meegegeven opties: het programma mag niet zelf nieuwe belastingwetten verzinnen. Dat voorkomt dat de Belastingdienst met een onuitvoerbaar stelsel wordt opgescheept.
Om TaxSolver wat vrijheid te geven, is besloten dat het programma wel de ruimte heeft om bijvoorbeeld toeslagen af te schaffen en in plaats daarvan inkomensonafhankelijke uitkeringen te doen. De kans op een simpeler stelsel wordt daardoor fors vergroot. Verhagen: „Daarmee is het een zogenoemd deterministisch model, en nadrukkelijk geen AI waarbij een computer op basis van grote hoeveelheden data zelf leert. AI is niet geschikt voor het soort harde beperkingen dat wenselijk is binnen een versimpeling. Die gaat zoeken naar wat gemiddeld genomen het beste is, maar daar kun je noch bij een Formule 1-auto noch bij een belastingstelsel iets mee.”
Dat klinkt als een uiterst ingewikkeld proces. Maar dat valt wel mee, zegt Verhagen. „Het Nederlandse fiscale stelsel is vanuit wiskundig perspectief betrekkelijk simpel als je het vergelijkt met het modelleren van een golfslag.”
Praktische meerwaarde
Financiën is nu bezig een gebruiksvriendelijke ‘schil’ om het programma te bouwen. Dan kunnen ook anderen dan experts als Lind en haar collega’s ermee werken.
Intussen loopt het testen van de betrouwbaarheid van TaxSolver door. Van der Vlugt hoopt tegen de zomer de validatie van het systeem rond te hebben. „De nieuwe stelsel en koopkrachteffecten waar TaxSolver mee komt, leveren we in bij Sociale Zaken, dat altijd de koopkrachteffecten van beleid doorrekent. Die rekenen het ook door met hun methode en dan kijken we of we op dezelfde resultaten uitkomen”, vertelt hij. De volgende stap is dan verschillende fiscale stelsels te laten uitrekenen vanuit verschillende doelstellingen. Denk aan werken lonender maken of de bestaanszekerheid vergroten.
De eerste bruikbare resultaten van TaxSolver zullen na de zomer beschikbaar zijn. „Het is aan de politiek om te beslissen aan welke doelen en voorwaarden een nieuw stelsel moet voldoen. Moet de kinderopvangtoeslag eruit, moet de marginale druk omlaag? Dat soort vragen. Als TaxSolver goed gaat werken, kunnen wij, binnen die doelen en randvoorwaarden, optimale stelsels voor inkomstenbelasting en toeslagen te voorschijn halen”, aldus Van der Vlugt.
Mark Verhagen vult aan: „Daarin ligt ook een belangrijke praktische meerwaarde van TaxSolver: iedereen kan binnenkort van tevoren samen vaststellen wat wel en niet wenselijke uitkomsten van beleid zijn. Dit is echt een breuk met de huidige cyclus van het doen van voorstellen op specifieke regelingen, die vervolgens laten doorrekenen en dan uiteindelijk een suboptimaal resultaat behalen.”
En kan TaxSolver uiteindelijk ook helpen de puinhoop in box 3, de vermogensbelasting, op te lossen? Van der Vlugt moet lachen. „Ik denk dat het probleem daar niet zozeer de complexiteit van de regels is, als wel de juridische houdbaarheid van het oude stelsel. Dat zullen we zelf moeten oplossen.”
