Keer op keer werd de minister gewaarschuwd, en nu heeft Nederland 450.000 nieuwe gokkers

Gokreclames Dankzij ruimhartig overheidsbeleid werd met reclame voor internetgokken een markt geschapen met honderdduizenden spelers, van wie velen voorheen nooit gokten. En hoe groter de markt, hoe meer probleemspelers.

Een advertentie van een online casino langs de snelweg.
Een advertentie van een online casino langs de snelweg. Foto Tobias Kleuver/ANP/Hollandse Hoogte, bewerking NRC

‘Hey, kom binnen en voel het geluk. Als je hier bent kan je dag niet meer stuk. De jackpot loopt over dus zet nu maar in! Bij Toto Casino.” Het is oktober 2021 en twee meeuwen, illusionist Hans Klok en model Kim Feenstra spelen de hoofdrollen in een hyperactieve Toto-reclame die niet van de buis is te slaan. Legaal online gokken is net mogelijk en staatsdeelneming (een bedrijf waarin de overheid aandelen heeft) Toto informeert heel Nederland over een nieuw online casino vol gokkasten, roulette en blackjacktafels.

Met negen andere bedrijven heeft Toto, bekend van voetbalweddenschappen, per 1 oktober 2021 een vergunning om internetgokken aan te bieden. Het bedrijf spendeert die maand miljoenen aan reclames – Wesley Sneijder knalt als ‘Koning Toto’, in groene mantel met gouden kroon, de huiskamers in. En Toto gaat niet als enige vol op het orgel. BetCity adverteert ook volop, met oud-voetballer Andy van der Meijde in de hoofdrol. Holland Casino, ook een staatsdeelneming, tracht gokkers te verlokken met ‘Nu wordt het spannend’-spotjes.

De reclamestortvloed is moeilijk te rijmen met het restrictieve gokbeleid en de kansspelwet die voorschrijven dat reclame „zorgvuldig en evenwichtig” moeten zijn. Een Tweede Kamermeerderheid reageert dan ook not amused en steunt in december – twee en halve maand na de opening van de markt – een motie van Michiel van Nispen (SP) voor een reclameverbod. Dat verbod op „ongerichte reclame” op tv, radio en billboards ging dit weekend van kracht. Na anderhalf jaar wachten.

In die periode is een compleet nieuwe industrie ontstaan in Nederland waarin ruim 1 miljard euro omgaat. Nederland telt nu ruim driekwart miljoen internetgokkers die per maand dat ze spelen 310 euro per persoon verliezen, blijkt uit cijfers van toezichthouder de Kansspelautoriteit.

NRC onderzocht hoe deze markt zo snel zo groot werd en putte daarbij onder meer uit honderden interne overheidsdocumenten verkregen via de Wet open overheid. Het kabinet besloot reclame ruimhartig toe te staan zodat gokkers die al op illegale buitenlandse websites speelden, hun weg naar het legale aanbod zouden vinden. Dat is gelukt, maar tegelijkertijd hebben de reclames een markt van honderdduizenden mensen geschapen die voorheen nooit gokten. Onder hen bovengemiddeld veel jongvolwassenen die volgens het kabinetsbeleid juist beschermd moeten worden.

Lees ook dit artikel uit 2021: Gokreclames zijn overal. ‘Ze doen alsof er bijna niks mis kan gaan, terwijl er heel veel mis kan gaan’

Het ministerie van Justitie en toenmalig minister voor Rechtsbescherming Sander Dekker (VVD) blijken in 2019 voor dit scenario gewaarschuwd door de toezichthouder, maar ze waren gevoelig voor de argumenten van de gokindustrie en kozen een liberaal reclamebeleid. Toen dit beleid ontspoorde, lukte het de overheid niet de gokbedrijven in het gareel te krijgen. Zelfs staatsdeelneming Toto liet zich niet terugfluiten.

Toverwoord

Zeven jaar. Zelden duurt het zo lang voor een wetsvoorstel van kracht wordt. Het voorstel Kansspelen op Afstand stamt uit 2014, toen fervent pokeraar Fred Teeven (VVD) als staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het kansspelbeleid in zijn portefeuille had. Online gokken is dan in bijna heel Europa al gereguleerd. En zonder legaal alternatief gokken honderdduizenden Nederlanders bij in het buitenland gevestigde aanbieders als PokerStars, Unibet en Oranje Casino.

De meeste politieke partijen in Nederland willen internetgokken legaliseren. Zo zou de overheid meer controle krijgen over de markt. Dan moeten gokbedrijven vergunningen aanvragen en kunnen bijvoorbeeld rond verslavingspreventie en reclame strenge eisen worden gesteld. En de opbrengst van de kansspelbelasting is mooi meegenomen.

Hét toverwoord van de overheid is al die jaren: kanalisatie. Hoofddoel van het legaliseren is namelijk dat minimaal 80 procent van de gokkers die dan op illegale websites speelt, overstapt op legale alternatieven. Onder het mom van kanalisatie wordt een aangenomen Kamermotie niet uitgevoerd die oproept aanbieders die zich jarenlang illegaal op de Nederlandse markt richtten geen vergunning te geven. Als grote gokbedrijven zoals Unibet de Nederlandse markt niet betreden, zo is het idee, wordt het onmogelijk om genoeg Nederlanders naar legale websites te bewegen.

Ook in de reclameregels staat kanalisatie centraal: reclame verbieden maakt dat spelers in het zwarte online circuit niet het legale aanbod leren kennen. Dan stappen ze niet over. Ondanks een Eerste Kamermotie uit 2019 om zo’n verbod te onderzoeken en overwegen, doet het kabinet dat dan ook niet.

Op tv, radio, online en op straat, reclame voor online gokken was op allerlei plekken aanwezig.
Foto Tobias Kleuver/ANP/Hollandse Hoogte, bewerking NRC

Wesley Sneijder als rolmodel

Minister Dekker is gevoelig voor de kanalisatie-argumenten. Wel kennen zijn reclameregels beperkingen: geen tv-reclames tussen 6 uur ’s ochtends en 21 uur ’s avonds, geen sporters als rolmodellen. Maar restricties zijn er verder nauwelijks. Zo mag op internet de hele dag reclame worden gemaakt. Een oud-sporter als Wesley Sneijder als rolmodel is ook geen probleem.

Het risico is groot dat kwetsbare groepen denken dat gokken voor hen aanvaardbaar is

Kansspelautoriteit

Uit interne documenten blijkt dat het ministerie wordt gewaarschuwd. Al in 2019 meldt de Kansspelautoriteit dat als de reclames niet worden beteugeld dat dit gaat resulteren in „vergroting” en „groei van de markt”. „Ongerichte reclame, zoals op tv en radio, bereikt automatisch groepen die voor een geslaagde kanalisatie niet relevant zijn”, benadrukt de toezichthouder. Daarbij bestaat „een groot risico” dat die reclames kwetsbare groepen zoals minderjarigen en jongvolwassenen raken die juist bescherming vereisen. Zij kunnen door „een continue stroom aan reclameboodschappen het idee opvatten dat deelname aan kansspelen voor hen aanvaardbaar is”.

Lees ook dit artikel: Kansspelautoriteit grijpt in bij illegale gokreclames tijdens WK

Dekker en het ministerie negeren de Kanspelautoriteit. Ze worden bij het vormgeven van de reclameregels gerustgesteld door gokbedrijven die beloven zich verantwoordelijk op te stellen en die wijzen naar de reclamecode waaraan ze werken, met onderlinge afspraken over de maximale hoeveelheid en toon van reclames.

Blijkbaar weegt het commerciële belang van de gokbranche zwaarder dan het welzijn van consumenten

De reclamecode blijkt echter niet klaar als de markt opengaat: de Consumentenbond, een van de betrokken partijen, stapt daags daarvoor uit het overleg omdat de code te slap zou zijn. „Blijkbaar weegt het commerciële belang van de gokbranche zwaarder dan het welzijn van consumenten”, stelt Consumentenbond-directeur Sandra Molenaar.

Op 1 oktober is er dus alleen het – volgens Kansspelautoriteit-voorzitter René Jansen – „vrij liberale reclamebeleid” van het kabinet. En dan begint een stortvloed aan advertenties: op tv, billboards, internet, radio en in bushokjes. De staatsdeelnemingen – Toto en Holland Casino – geven met respectievelijk ruim 5 miljoen en bijna 4 miljoen euro in de openingsmaand van alle vergunninghouders het meeste uit aan internetgokreclames.

Het reclamegeweld schiet menigeen in het verkeerde keelgat. Al na drie weken klopt de Kansspelautoriteit aan bij de Nederlandse Loterij – de staatsdeelneming achter Toto – en uit per brief „bedenkingen bij de hoeveelheid reclame voor het online aanbod van Toto”. De Loterij wordt „met klem” opgeroepen de hoeveelheid reclame te beperken en gewezen op de wettelijke verplichtingen die bovenmatig veel reclame moeten voorkomen. Toto repliceert dat de toezichthouder eerst maar eens in detail uiteen moet zetten wat „bovenmatig veel reclame” inhoudt.

De Kansspelautoriteit benadert in oktober zelfs het ministerie van Financiën – aandeelhouder van de Nederlandse Loterij – vanwege de stortvloed aan Toto-reclames. Maar zelfs het ministerie, goed voor ruim 99 procent van de aandelen, krijgt het eigen gokbedrijf niet in het gelid. Vanaf oktober wordt de raad van bestuur en de raad van commissarissen – voorgezeten door Alexander Pechtold – door Financiën gewezen op de voorbeeldrol die Toto heeft en gemaand minder reclame te maken en behoedzamer op te treden.

In instructies voor de hoge ambtenaren van het ministerie en staatssecretaris Hans Vijlbrief (D66) valt te lezen hoe. Toto moet „gezien haar voorbeeldrol een voorloper” zijn qua reclamebeleid en „meer van de rand bewegen”, ook al doet de concurrentie dat niet. „Principes kosten nu eenmaal geld.”

Die woorden sorteren weinig effect. Toto attendeert Financiën er juist op dat het bedrijf voorloper is op het vlak van responsible gaming: het voorkomen van kansspelverslaving. De ‘bewaar je rust, speel bewust’-campagne met oud-voetballer Nathan Rutjes is nota bene internationaal bekroond, benadrukt het bedrijf.

Toto blijft de eerste maanden het meeste geld uitgeven aan reclame van alle gokbedrijven. Het zoekt de grens op én gaat eroverheen. In januari 2022 onthult tv-programma Kassa dat Toto per mail onder jongvolwassenen reclame maakt. Dat is in strijd met de wet. Toto noemt het tegenover het ministerie grijs gebied, maar de toezichthouder legt een boete op van 400.000 euro. De wet zegt dat kwetsbare groepen, onder wie jongvolwassenen, extra beschermd moeten worden. „De hersenen van jongeren zijn nog in ontwikkeling. Daardoor zijn zij extra kwetsbaar voor het ontwikkelen van gokverslaving”, zo motiveert Kansspelautoriteit-voorzitter Jansen de boete.

Financiën heeft het idee tegen een muur te praten, blijkt uit interne stukken. „Er wordt gevraagd de lat hoog te leggen, een voorbeeld te zijn in de markt als staatsdeelneming, maar de afgelopen periode hebben diverse incidenten eerder het tegendeel laten zien. Het gevoel bekruipt ons dat [de Nederlandse Loterij het] niet serieus genoeg neemt.”

Toto is zeker niet het enige gokbedrijf dat de grenzen opzoekt. Holland Casino doet dat in mindere mate ook, net als vrijwel alle andere aanbieders. Na Toto krijgen vier andere gokbedrijven een boete omdat ze reclame op jongvolwassenen richten.

Vanwege het reclamebombardement krijgt SP-Kamerlid Van Nispen half december negen andere partijen mee voor een motie voor een reclameverbod. Die overdaad aan reclames zet mensen aan tot gokken, denkt Van Nispen.

We voorspellen meer problematisch gokgedrag in Nederland: hoe meer reclame, hoe groter de markt

Trimbos-instituut en Verslavingskunde Nederland

Dat denken ook het Trimbos-instituut en Verslavingskunde Nederland. Zij trekken diezelfde maand bij de Kansspelautoriteit aan de bel. De hoeveelheid reclame noemen ze „schrikbarend”, blijkt uit een gespreksverslag. „Het is feitelijk heel simpel”, vertellen ze de toezichthouder: „Hoe meer reclame, hoe groter de markt.” En hoe groter de markt, hoe meer probleemspelers. Ze constateren dan al dat een heel nieuwe doelgroep wordt aangeboord en voorspellen „meer problematisch gokgedrag in Nederland”.

Lees ook dit artikel: Gokverslaafden blijven onzichtbaar, ook na legalisering online gokken: ‘Ik kreeg van die fysieke casino’s de kick niet meer’

Ander gevoel van urgentie

In hoeverre die voorspelling uitkomt, is bij gebrek aan betrouwbare cijfers onbekend. Voor de legalisering werden jaarlijks zo’n 2.000 gokkers bij verslavingsinstellingen behandeld. Gokken geldt als een notoir moeilijke verslaving om in het vizier te krijgen: ze is onzichtbaar voor de omgeving en het duurt vaak jaren voor mensen hulp zoeken.

Terwijl de aangenomen reclameverbodmotie van een „zo spoedig mogelijk verbod” rept, heeft minister Dekker een ander gevoel van urgentie. Hij schrijft de goksector, waaronder brancheorganisatie VNLOK (aangevoerd door oud-VVD-Kamerlid Helma Lodders), oog te hebben voor de zorgen van de gokbedrijven die zich zonder reclame niet zouden kunnen onderscheiden van illegale aanbieders. Hij belooft „de komende maanden” de effecten van uitvoering van de motie te onderzoeken.

Van Nispen grijpt daarop naar een spaarzaam ingezet parlementair middel: een interpellatiedebat – waarin een minister ter verantwoording wordt geroepen – over het niet uitvoeren van de motie. Bij dat debat treft hij de pas aangetreden minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind (D66). Die lijkt anders in de wedstrijd te zitten dan Dekker en belooft „knalhard” met het verbod aan de slag te gaan.

Intussen heeft de reclamehausse zo veel nieuwe spelers opgeleverd dat de kanalisatiedoelstelling – dat binnen drie jaar 80 procent van de Nederlandse spelers op een legale website gokt – al binnen enkele maanden werd behaald. Wel op een manier die niet werd beoogd: er is een nieuwe markt gecreëerd van honderdduizenden Nederlanders die voorheen niet gokten. Van de 762.000 Nederlandse online gokkers is maar liefst 61 procent nieuw. En onder hen bovengemiddeld veel jongvolwassenen: de groep die juist beschermd diende te worden.

Het nieuwe verbod op tv, radio en andere ‘ongerichte’ reclame moet bij die bescherming helpen. Zijn gokreclames daarmee verdwenen? Nee, want voor sponsoring van tv-programma’s, evenementen en sportploegen geldt een overgangsregeling. En online reclame blijft toegestaan mits gericht op mensen van 24 jaar en ouder. In een recente Kamerbrief bouwt Weerwind dan ook de waarschuwing in dat reclames waarschijnlijk „verschuiven van tv naar online”.

Het is een groot contrast met buurland België, waar internetgokken al zo’n tien jaar legaal is. Daar zijn gokreclames per 1 juli namelijk óók verboden. Alleen is dat verbod nagenoeg volledig, ook online. Justitieminister Vincent Van Quickenborne klonk bij de afkondiging bijzonder fel. „Al te veel families gingen ten onder aan gokken. 40 procent van de winst van gokbedrijven komt van mensen met gokproblemen. Dat moet stoppen. Met deze beslissing maken we een einde aan de verwoestende tsunami van gokreclame.”

Lees ook dit artikel uit 2022: Vanaf vandaag geen BN’ers en oud-voetballers meer in gokreclames