De nieuwe Labourregering zou het Verenigd Koninkrijk aantreffen „in de slechtste economische omstandigheden sinds de Tweede Wereldoorlog”. Grote woorden van Rachel Reeves, sinds 5 juli minister van Financiën van het Verenigd Koninkrijk. Ze kenschetste er voor en na de verkiezingen de stand van de economie én de opgave voor de nieuwe regering mee.
Deze historische vergelijking, die moet uitdrukken hoe slecht de Britse economie ervoor staat, zou je kunnen afdoen als politieke retoriek. Maar niet alleen politici zeggen het. Zo noteerde de denktank Resolution Foundation dat de Britten de afgelopen vijftien jaar een ongekende periode meemaakten van stagnatie of zelfs achteruitgang van de lonen. De laatste keer dat lonen zo lang achteruitgingen, was ten tijde van de napoleontische oorlogen, begin negentiende eeuw.
Sinds 2008 heeft de economie van het Verenigd Koninkrijk te kampen gehad met meerdere buitengewone schokken: de grote financiële crisis, Brexit, de coronapandemie en een piek in de inflatie, met hoge prijzen voor energie en voedsel.
Opeenvolgende Britse regeringen hebben geprobeerd de verschillende economische problemen aan te pakken. Afhankelijk van hun politieke opvattingen zullen Britten zo hun mening hebben over beleid en resultaten. Het gezaghebbende Institute for Fiscal Studies, dat de Britse publieke financiën onderzoekt, was er in een recent rapport in elk geval glashelder over. De eerste zin: „De economische prestaties van het Verenigd Koninkrijk in de afgelopen twee decennia zijn werkelijk niet anders te omschrijven dan als een politiek falen.”
Groei voorop
Dat er iets met de economie moet gebeuren, staat voor de Labourregering die deze zomer aantrad als een paal boven water. Vorige week woensdag presenteerde minister Reeves haar eerste begroting en in het Lagerhuis verkondigde ze dat „economische groei” Labours belangrijkste missie is. Premier Keir Starmer zei het eerder zo: „Welvaartscreatie is prioriteit nummer één, groei is onze corebusiness.”
De vraag is hoe de regering dat denkt te bereiken. Wat kan ze doen om de Britse economie weer te laten groeien?
Bart van Ark, hoogleraar economie aan de Universiteit van Manchester, waardeert het dat de regering met een langetermijnvisie is gekomen. Premier Starmer spreekt regelmatig van een „decennium van vernieuwing” om het Verenigd Koninkrijk weer op te bouwen. Wel waarschuwt Van Ark dat effecten van groeibeleid op zich zullen laten wachten: „Tien jaar is het minimum dat je nodig hebt.” Ook Richard Davies, hoogleraar publiek begrip van economie in Bristol, denkt dat het „een enorme uitdaging” is om groei te bewerkstelligen.
Beide economen zijn expert op het gebied van economische groei en arbeidsproductiviteit. Zij weten: de economie van een land kan groeien als mensen meer uren gaan werken, of als het aantal inwoners groeit – dan wordt er meer geproduceerd, verdiend en uitgegeven. Zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Nederland is de economie de afgelopen tien jaar met name gegroeid door toename van het aantal gewerkte uren.
Sneller, slimmer
Maar economische groei kan ook veroorzaakt worden door per gewerkt uur productiever te worden, per uur meer waarde toe te voegen: door sneller, effectiever, slimmer of beter te werken. Dan stijgt wat economen de arbeidsproductiviteit noemen. En dus onderzoeken ze hoe je die arbeidsproductiviteit kan laten toenemen, om zo economische groei te bewerkstelligen: met minder inspanning of tegen lagere kosten dezelfde of zelfs grotere waarde creëren.
Dat is in het Verenigd Koninkrijk nodig, want het land kende in de twee à drie decennia tot de financiële crisis van 2008 een jaarlijkse groei van die arbeidsproductiviteit van zo’n 2 procent. Erna daalde die groei tot gemiddeld 0,5 procent, een veel diepere val dan westerse landen als de Verenigde Staten, Duitsland of Frankrijk kenden.
Omdat meer uren werken en/of hogere immigratie voor een samenleving niet altijd aantrekkelijk zijn, moet economische groei komen van hogere arbeidsproductiviteit. Voldoende economische groei is nodig, zegt Van Ark, „als we als samenleving alle dingen willen bereiken die we willen, inclusief bestrijding van klimaatverandering, betere gezondheidszorg en hoger welzijn”. De urgentie is volgens hem groot: „Het laten versloffen is iets waar de volgende generatie een enorme prijs voor moet betalen.” Zonder grotere groei van de arbeidsproductiviteit wordt een hogere levensstandaard lastig haalbaar, of die nu tot uitdrukking komt in een hoger inkomen, meer vrije tijd of betere publieke voorzieningen.
In brede zin, zo legt Van Ark uit, gaat het er bij een stijging van de arbeidsproductiviteit om „hoe we onze beperkte bronnen – arbeid, en ook kapitaal, energie, materialen, grondstoffen – zo kunnen combineren dat we betere resultaten bereiken voor de samenleving”.
Onderinvestering
Van Ark, directeur van The Productivity Institute, waar economen van meerdere Britse universiteiten onderzoek doen naar arbeidsproductiviteit, ziet drie oorzaken voor de lage groei. „De eerste is dat Engeland systematisch en langdurig heeft ondergeïnvesteerd – in machines en gebouwen, maar ook in menselijk kapitaal, in onderwijs en training. Ondergeïnvesteerd in kennis, in R&D [onderzoek en ontwikkeling], in infrastructuur.”
Het niveau van de Britse private investeringen lag tussen 1997 en 2022 op in totaal 14,8 procent van het bruto binnenlands product, waar dat in de meeste andere G7-landen zo’n 17 tot 19 procent was. Ook de publieke investeringen bleven achter.
Een tweede oorzaak is dat de verspreiding van kennis en technologie, wat economen ‘diffusie’ noemen, moeizaam verloopt. Dat komt onder meer door afwezigheid van goed werkende instellingen die kennis uit de wetenschap en de praktijk bij elkaar brengen, zegt Van Ark – zoals Duitsland de Fraunhofer-instituten heeft en Nederland bijvoorbeeld TNO. Een gevolg daarvan is een onevenwichtige structuur in een aantal bedrijfstakken. Zo kent de Britse economie sectoren met een klein aantal heel sterke bedrijven, zoals farmacie en financiële en zakelijke dienstverlening, en daaronder „een lange staart van bedrijven die het niet zo goed doen ten opzichte van de leiders”.
Bestuurlijke inrichting
Een derde oorzaak van de geringe Britse productiviteitsgroei in de laatste vijftien jaar hangt met de tweede oorzaak samen, maar is niet-economisch: de bestuurlijke inrichting van het land. Het Verenigd Koninkrijk, stelt Van Ark, is „het meest gecentraliseerd geleide land” van de 38 democratische markteconomieën die zijn aangesloten bij de OESO. De nationale overheid heeft enorm veel macht, en daarnaast is er „een enorme fragmentatie van bestuurlijke instellingen op lokaal niveau”. Waar het de Britten aan ontbreekt is een tussenbestuurslaag, zoals Nederland de provincies heeft en Frankrijk de regio’s.
Van Ark: „Die tussenlaag doet twee dingen die zowel de centrale overheid als de lokale overheid niet goed kunnen: ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur.” In Londen kan niet voor het hele land worden besloten waar de bouw van huizen of kantoren de economie op regionaal niveau verbetert. Als lokale autoriteiten een brug of een spoorlijn willen aanleggen, moeten ze wel nagaan of naburige gebieden daar ook op zitten te wachten: infrastructuur moet op elkaar aansluiten. Volgens Van Ark doet zo’n tussenlaag „very boring, but very important stuff voor economische groei en productiviteit”.
Gebrek aan dynamiek
Hoogleraar Davies, ook directeur van een onderzoeksverband aan de London School of Economics dat zich op economische groei richt, ziet nog een aspect dat groei van de arbeidsproductiviteit hinderde: gebrek aan dynamiek in de economie. Daardoor bewegen personeelsaantallen onvoldoende mee de productiviteit van hun bedrijven.
Lees ook
De groei van de Nederlandse arbeidsproductiviteit daalt. Hoe komt dat?
Stel, zegt Davies, dat een autofabrikant een nieuw type batterij uitvindt dat beter is dan die van concurrenten. Daardoor is het bedrijf in staat meer auto’s te verkopen, en wordt het personeelsbestand productiever. „Maar daardoor zullen ze ook meer mensen willen aannemen.” Dat noemen economen ‘herallocatie van arbeid’ en door dit proces „komen mensen uiteindelijk bij de productievere bedrijven terecht”. Bedrijven die het slechter doen, doordat ze bijvoorbeeld verouderde technologie gebruiken, verliezen hun arbeidskrachten, die naar groeiende bedrijven toetrekken.
„Dit proces is trager geworden in het VK”, zegt Davies. Daar zit een waaier aan verklarende factoren achter, van belastingvoordelen voor kleine bedrijven die groei onaantrekkelijk maken tot lage werkloosheidsuitkeringen, waardoor mensen al te gauw genoegen nemen met minder aantrekkelijk werk en zich niet de tijd gunnen een passende nieuwe baan te zoeken.
De analyse mag helder zijn, maar welk beleid het beste is voor hogere arbeidsproductiviteit is vaak niet 100 procent duidelijk, zegt Davies. En als dat wel zo is, kan dat beleid best „politiek onverteerbaar” zijn. Waar ‘diffusie’ „een vriendelijk proces” is, waarbij bedrijven leren van hun innovatieve branchegenoot, kan het er in een dynamische economie ook darwiniaans of evolutionair aan toe gaan, aldus Davies. Daarbij gaan zwakkere bedrijven failliet. „En het is soms moeilijk voor politici om te zeggen: falende bedrijven moeten maar sluiten.”
Helpen stoppen
Voor meer dynamiek heb je volgens Davies simpelweg regulering nodig die het voor bedrijven eenvoudig maakt om te starten, kapitaal aan te trekken, personeel in te huren, enzovoort. Maar ook, „en dat is waar een politicus liever niet over praat: beleid dat bedrijven die het niet goed doen helpt te stoppen, zoals bijvoorbeeld faillissementswetgeving en afwikkelingsprocedures”.
Andere oplossingen zijn evenmin eenvoudig. Hoe zorg je ervoor dat bedrijven meer investeren? Economen wijzen erop dat Britse bedrijven zich meer op kortetermijnwinst en minder op de lange termijn richten dan Nederlandse of Duitse. Dat komt doordat werknemers in het VK minder zeggenschap hebben, en omdat er minder langetermijnaandeelhouders zijn zoals grote pensioenfondsen.
Je hebt hoe dan ook een brede aanpak nodig, stelt Van Ark, zeker in het Verenigd Koninkrijk waarin de ongelijkheid tussen regio’s zo groot is. „Er zijn zoveel regio’s waar het productiviteitsniveau laag is dat het niet makkelijk is die plekken eruit te halen met één interventie.”
Eén investering in infrastructuur of één nieuw bedrijf is dan niet genoeg. „Neem Oude Pekela in Groningen. Als we daar morgen Google neerzetten, gaat dat echt niks veranderen aan Oude Pekela. Daar moet heel veel meer gebeuren. Nou, in Engeland hebben we een heleboel Oude Pekela’s.”
Minstens zo belangrijk: het beleid moet voor langere tijd vastliggen, zegt Van Ark. Het VK had de afgelopen jaren „om de haverklap nieuwe regeringen, nieuwe ministers. En waar je in veel andere landen, inclusief Nederland, ziet dat zelfs bij een andere regering beleid eigenlijk maar langzaam verandert, bestaat in Engeland een neiging om bij een nieuwe regering, of zelfs maar een nieuwe minister, het roer helemaal om te gooien.”
Van Ark schat dat het VK sinds de Conservatieven aan de macht kwamen (2010), elf vormen van industriële politiek hebben gehad. „Dat creëert een hoop onzekerheid bij bedrijven om te gaan investeren.”
Stabiliteit bieden was een van de kernboodschappen van Labour in de campagne, die het nu moet zien waar te maken. Een groeistrategie is er ook, en minister Reeves kondigde bij de begroting vorige week de eerste miljardeninvesteringen aan. Het is voor de Britten te hopen dat die de gewenste effecten gaan hebben.
