N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Stikstofcrisis De Omgevingswet kan de procedure voor het onteigenen van boeren bemoeilijken. Dat kan vertraging opleveren, vrezen experts.
Het onteigenen van boeren wordt nog moeilijker dan voorzien. Dat dreigt de toch al moeizame aanpak van de stikstofcrisis verder te vertragen. Daarvoor waarschuwen experts, die wijzen op de gevolgen van de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Deze wet verandert de wettelijke procedure voor onteigening, waardoor het onteigenen van boeren naar verwachting meer tijd in beslag neemt. Ook andere cruciale elementen, zoals vergunningverlening, kunnen door de nieuwe regels van de Omgevingswet vertraging oplopen.
De vrees van de experts sluit aan bij een waarschuwing die de Raad van State vorige maand in het jaarverslag gaf. De Raad noemde invoering van de Omgevingswet „risicovol” in „een tijd met grote opgaven op het gebied van infrastructuur, energietransitie, woningbouw en stikstof”.
Kabinet en provincies willen met name inzetten op het vrijwillig uitkopen van boeren rond natuurgebieden, om de stikstofuitstoot fors te verminderen. Het kabinet sluit onteigenen niet uit, als te weinig boeren willen stoppen. De dwangmaatregel begint niet voor januari 2024, communiceerde het kabinet eerder. Dit betekent dat het onteigenen onder het nieuwe regime van de Omgevingswet komt te vallen. Deze toevallige samenloop kan nu onvoorziene gevolgen hebben voor de stikstofcrisis die amper zijn besproken in de jarenlange parlementaire behandeling van de Omgevingswet.
De wet, de grootste verandering van het omgevingsrecht in decennia, voegt tientallen wetten en honderden regelingen samen en zou de procedures rond ruimtelijke ordening moeten versimpelen. De wet is in 2020 goedgekeurd door de Eerste Kamer, de invoering werd vijf keer uitgesteld, onder meer door problemen met de software die gemeenten en provincies moeten gebruiken. In maart hakte de senaat de knoop door: de Omgevingswet gaat in per 1 januari 2024.
Drempel beroep wordt lager
De Tweede Kamer debatteert woensdag weer over de stikstofaanpak van de komende jaren. Experts verwachten dat een onteigening onder de nieuwe wet langer zal duren. Die duren onder de huidige wet gemiddeld twee jaar en verlopen nu als volgt: een gemeente verzoekt via een administratieve procedure om onteigening, die de rechtbank vervolgens uitspreekt. Daartegen is geen gewoon hoger beroep mogelijk, enkel cassatie bij de Hoge Raad. Dat is een juridisch en financieel hoge drempel. Onder de nieuwe wet verandert de procedure: de rechtbank moet het onteigeningsbesluit van de gemeenteraad bekrachtigen, waarna hoger beroep mogelijk is bij de Raad van State, een voor onteigenden relatief eenvoudige en nagenoeg kosteloze route.
„De drempel voor beroep wordt lager, dus de kans is groot dat straks elke boer naar de Raad van State gaat”, zegt Gert-Jan de Jager, als advocaat van de firma Kneppelhout gespecialiseerd in onteigeningszaken. „Het gaat even duren voor je in twee instanties uitspraken hebt, dus onteigenen kost straks gewoon meer tijd.” Advocaat en hoogleraar onteigeningsrecht Jacques Sluysmans (Radboud Universiteit) verwacht dat de nieuwe beroepsmogelijkheid een jaar meer tijd kan kosten en zaken tot wel drie in plaats van twee jaar kunnen duren. Omdat ook het maken van een nieuw bestemmingsplan voor de boerengrond vaak jaren kost, zouden onteigeningen die volgend jaar worden voorbereid mogelijk pas vanaf 2028 stikstofruimte opleveren. Alleen een definitieve onteigening telt telt mee voor het terugdringen van de uitstoot.
Dit wordt pionieren onder nieuw recht. Dat wil je niet
Jacques Sluysmans hoogleraar
In 2019 constateerde de adviescommissie Grond en Omgevingsrecht van de Eerste Kamer dat de huidige procedure voor onteigening „een belangrijke zeefwerking” heeft, omdat veel zaken nu worden geschikt voordat ze bij de rechter komen. Het aantal beroepen zal onder het nieuwe regime „aanzienlijk” zijn, voorspelde de commissie, met een aantal negatieve gevolgen: „toenemende druk” op de Raad van State, stijgende kosten en langere procedures.
Dat meer zaken naar de Raad van State zullen gaan, is een probleem, omdat hij nu al onder grote druk staat. De Omgevingswet schrijft ook nog voor dat de Raad straks binnen zes maanden uitspraak in een zaak rond Omgevingsrecht moet doen. Of dit haalbaar is, is zeer twijfelachtig: de afdeling bestuursrechtspraak had eind vorig jaar zo’n vijftig vacatures en de achterstanden en doorlooptijden van zaken lopen nu al op, zo waarschuwde de Raad onlangs.
Opbouw jurisprudentie
De Omgevingswet kan de stikstofcrisis om nog een reden vertragen: na de invoering van een wet moet nieuwe jurisprudentie worden opgebouwd, wat tijd kost. De Raad van State waarschuwde in het jaarverslag dat een grote wetswijziging als de Omgevingswet leidt tot „tal van nieuwe (juridische) vragen, waarover tot en met de hoogste rechter zal worden geprocedeerd”. Jaren kan het duren voordat „de daarmee samenhangende onzekerheid voor de uitvoeringspraktijk is weggenomen”, schreef de Raad. Voor de stikstofcrisis betekent dit concreet dat rechters meer tijd nodig kunnen hebben om tot definitieve uitspraken te komen over vergunningen, wat bijvoorbeeld bouwprojecten kan vertragen.
Het was voor de Raad al eerder reden minister voor Volkshuisvesting Hugo de Jonge (CDA) op te roepen de Omgevingswet in fases in te voeren, omdat dit „stagnatie kan helpen voorkomen”. De Jonge legde dit advies naast zich neer.
Lees ook dit artikel: Uitkopen mag, nu nog boeren vinden die dat willen
Hoogleraar Sluysmans vreest ook dat invoering van de Omgevingswet zekerheden die de huidige wet biedt „op losse schroeven” zet en tot jaren van juridische onzekerheid kan leiden. Voor een slagvaardige aanpak van de stikstofcrisis hadden kabinet en provincies veel eerder met uitkopen moeten beginnen, vindt Sluysmans. Hij wijst op het succesvol onteigenen van een aantal boeren voor de aanleg van nieuwe natuur en natuurbeheer in de gemeente Krimpenerwaard in Zuid-Holland de afgelopen jaren, onder de huidige wet. „Nu moet je gaan pionieren onder nieuw recht. Dat wil je eigenlijk niet.”
Het Interprovinciaal Overleg (IPO), de koepel van de twaalf provincies, laat weten dat het „niet precies kan voorspellen wat de duur van toekomstige procedures is”. Het IPO zegt dat onteigening altijd „een lang proces is en veel zorgvuldigheid vraagt”. De provincies zetten daarom in de stikstofcrisis in op vrijwilligheid, „omdat dit vaak sneller en effectiever is”.