Financiën hield openbaarmaking van belastingbeleid tegen, ‘dit leidt tot rechtsongelijkheid’

Zijn de energiekosten van een scootmobiel fiscaal aftrekbaar? Wanneer is verzamelen van kunst als belegging te zien en daarmee belastbaar? Betaal je btw bij de verkoop van een paard? Of hoe groot is de schenking als je je ouderlijk huis tegen een vriendenprijsje koopt?

Bij het invullen van je aangiftebiljet kunnen bedrijven en burgers de meest uiteenlopende vragen hebben, maar één ding is zeker: uiteindelijk zal de fiscus daar het antwoord op moeten geven.

Binnen de Belastingdienst bestaan allerlei denktanks met specialisten die bij moeilijke kwesties beslissen hoe de wet uit te leggen. Omdat belastingwetten steeds complexer zijn geworden, hebben die standpunten de laatste jaren sterk aan belang gewonnen. Hoe zien die eruit?

Onderzoeker en universitair docent Martijn Nouwen van de Universiteit Leiden dook er vorig jaar in. Hoe legt de Belastingdienst de wet uit, hoe komt de fiscus tot zijn standpunten en hoe kunnen burgers en bedrijven daar kennis van nemen? De overheid moet iedereen gelijk behandelen, maar wat als de gewone burger niet op de hoogte is van de uitleg en toepassing van belastingwetten en grote kantoren aan de Zuidas wel? Dan is de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in het geding, zo betoogt de fiscaal jurist.

De overheid moet iedereen gelijk behandelen, maar wat als de gewone burger niet op de hoogte is van de uitleg en toepassing van belastingwetten en grote kantoren aan de Zuidas wel?

De staatssecretaris van Fiscale Zaken dient generieke standpunten over uitleg van belastingregels binnen zes weken toegankelijk te maken voor alle belastingbetalers, staat in de wet. Nouwen kwam erachter dat dit niet of nauwelijks gebeurt. Waarom niet? Vanuit het wetenschappelijke onderzoeksprogramma Fiscale Transparantie van de Afdeling Belastingrecht van de Universiteit Leiden vroeg hij afgelopen zomer informatie op met een beroep op de Wet open overheid.

Dat bleek moeilijker dan gedacht. Allereerst was onduidelijk hoeveel denktanks er bij de Belastingdienst zijn. Er bestaat een ‘kennisgroep’ die gespecialiseerd is in dividendbelasting, een in inkomstenbelasting, en dan zijn er nog 24, ontdekte Nouwen stap voor stap. Al deze groepen formuleren jaarlijks honderden, wellicht duizenden standpunten hoe een complexe fiscale regel geïnterpreteerd en toegepast dient te worden.

Gebrek aan transparantie

Vrijwel al deze standpunten deelt de overheid niet met de buitenwereld. Dat is in strijd met de Belastingwet, zegt Nouwen, en het staat bovendien haaks op de nieuwe Wet open overheid, die actieve openbaarmaking van overheidsinformatie voorschrijft. Ook wringt het met toezeggingen van het kabinet transparanter te besturen na de Toeslagenaffaire. Nouwen wijst er bovendien op dat publicatie al jarenlang wordt voorgeschreven in internationaal en Europees belastingbeleid.

De universitair docent deed vorig jaar september in NRC een dringend beroep op staatssecretaris Marnix van Rij (Fiscale Zaken, CDA) om aan deze situatie een eind te maken.

Met succes, per 1 april aanstaande neemt de Belastingdienst een historische stap. Van Rij zegde toe vanaf die datum de belangrijkste standpunten van de Belastingdienst te gaan openbaren.

Grote vraag is wat dit betekent. Wat kunnen burgers en bedrijven doen als zij volgende maand lezen dat zij al jaren hun aangifte verkeerd invulden en onnodig te veel belasting betaalden? Nouwen heeft namelijk sterke aanwijzingen dat er veel mis is, zegt hij in een vraaggesprek met NRC.

Hij vroeg informatie op over de interne standpunten van de Belastingdienst, memo’s, notulen, handboeken, jaarverslagen van de vaktechnische groepen. En hij ontmoette een muur van weerstand. Financiën liet weten dat het veel te veel werk was aan de verzoeken tegemoet te komen, daaraan kon het ministerie onmogelijk voldoen. Bovendien betwistte het of deze stukken wel publiek mochten worden. De Belastingdienst schermt ermee dat de ingenomen standpunten geheime fiscale gegevens van individuele belastingbetalers zouden bevatten.

Wat kunnen burgers en bedrijven doen als zij volgende maand lezen dat zij al jaren hun aangifte verkeerd invulden en onnodig te veel belasting betaalden?

Nouwen schudt demonstratief zijn hoofd. Je reinste kolder, zegt hij. Binnen de Belastingdienst worden de standpunten breed gedeeld onder medewerkers, onder meer via het intranet. Daarmee kan het per definitie níét geheime fiscale informatie zijn. Anders overtreedt de fiscus stelselmatig zelf de geheimhoudingsplicht uit de Belastingwet, redeneert Nouwen.

Terecht worden die adviezen breed gedeeld, meent Nouwen. Dat is juist nodig voor eenheid van beleid. Dikwijls zijn de standpunten „bindende adviezen” voor de belastinginspecteurs. Zij dienen zich te houden aan de uitleg van de wet door experts. Maar, zegt Nouwen, die adviezen kan je natuurlijk niet op grote schaal geheim houden met als reden dat ze bomvol zouden staan met vertrouwelijke gegevens van burgers en bedrijven.

Loopgravenoorlog

De fiscaal jurist belandde in een loopgravenoorlog en stond op 18 januari van dit jaar voor de Amsterdamse bestuursrechter wegens verschillende beroepsprocedures tegen Financiën en de Belastingdienst. Eis: de overheid is te laat en heeft nog steeds geen besluit genomen over de opgevraagde documenten, de rechter moet dat besluit opdragen en afdwingen.

Het ministerie schilderde de wetenschapper op de zitting af als iemand die misbruik maakt van de wet. Zijn verzoek zou juist het hele project van actieve openbaarmaking op Financiën frustreren omdat ambtenaren overuren draaien om de meest recente standpunten van de Belastingdienst binnenkort te publiceren. Financiën betoogde dat de gevraagde informatie erg lastig te verzamelen is, en uiterst vertrouwelijk.

Het departement eiste ter zitting dat het bij veroordeling niet alle door Nouwen betaalde gerechtelijke kosten moest vergoeden. „Die opmerking heeft mij geraakt”, zei Nouwen in de rechtszaal in Amsterdam. „Ik ben een integere wetenschapper die onderzoeksdata opvraagt. Dat steekt mij. Het lukt mij zelfs bijna niet om tegen zo’n organisatie op te boksen.”

De rechter stelde Nouwen volledig in het gelijk. Het ministerie moet veel meer en veel sneller documenten leveren. Vorige maand publiceerde het ministerie de eerste documenten.

Nouwen bladert fanatiek door de papieren die hij al wel van de Belastingdienst heeft ontvangen. De tot voor kort geheime documenten blijken vol te staan met zorgen van de gespecialiseerde vakgroepen over de gang van zaken bij de Belastingdienst.

Sommige kennisgroepen slaan al sinds 2017 alarm vanwege de trage wijze waarop fiscale standpunten met de buitenwereld worden gedeeld. De standpunten zouden wettelijk gezien binnen zes weken in zogeheten beleidsbesluiten moeten worden vertaald, waardoor iedereen kan weten wat de meest actuele interpretatie is van de belastingregelingen. De eindverantwoordelijkheid voor die vertaling ligt bij het ministerie van Financiën, maar in diverse jaarverslagen waarschuwen voorzitters van vakgroepen dat dit om politiek gemotiveerde redenen niet gebeurt.

Ik ben een integere wetenschapper die onderzoeksdata opvraagt. Dat steekt mij. Het lukt mij zelfs bijna niet om tegen zo’n organisatie op te boksen

Wetenschapper Martijn Nouwen

„De onderwerpen op het gebied van belastingplicht zijn vaak politiek gevoelig van aard waardoor veelal afstemming van de standpunten op het ministerie noodzakelijk is”, meldt een voorzitter. „De afweging van uitstralingseffecten, politieke aspecten en mogelijke Europeesrechtelijke implicaties zorgen hierbij echter voor vertraging.”

Een collega concludeert in een ander jaarverslag: „Ook in dit geval geldt evenwel dat door andere politieke prioriteiten vertraging optreedt in de feitelijke totstandkoming van wet en beleid.”

Nouwen: „De politieke top frustreert openbaarmaking, het staat er letterlijk.”

Maar het ministerie verwerpt dat. Doordat de capaciteit bij Financiën beperkt is, zo verdedigt het departement, moet soms voorrang gegeven worden aan kwesties die politiek urgenter zijn dan het informeren van belastingplichtigen over nieuwe interpretaties van de wet.

Een woordvoerder laat namens de staatssecretaris weten dat complexe fiscale vraagstukken nu eenmaal meer afstemming vergen, bijvoorbeeld met Europese instanties. Sommige fiscale wijzigingen dienen volgens de zegsman voorgelegd te worden aan de Europese Commissie. „Na afstemming van het antwoord worden vergelijkbare gevallen gelijk behandeld en wordt dit zo snel als mogelijk kenbaar gemaakt. Daarmee draagt deze werkwijze juist bij aan de rechtszekerheid en -gelijkheid.”

Rechtsongelijkheid

Nouwen duidt het anders: „Besluiten kunnen botsen met Europese regels, daar waarschuwen sommige voorzitters voor. Mogelijk zijn via standpunten onrechtmatige voordelen aan bedrijven gegeven, hetgeen verboden staatssteun zou inhouden. Daarnaast zijn ze terughoudend met het publiceren van standpunten uit het verleden, omdat ze bang zijn voor een stortvloed aan verzoeken voor belastingteruggave en rechtszaken van burgers en bedrijven.” Kortom, vrees voor procederende belastingbetalers speelt een cruciale rol bij het niet openbaren van interne fiscale standpunten.

Nouwen: „Dat is natuurlijk heel vreemd. Je dient gewoon het recht toe te passen. Als je de formele uitleg van een fiscale regel niet langer wenselijk vindt, moet je de wet aanpassen, maar niet het ingenomen standpunt onder de tafel gaan houden. Dit leidt tot rechtsongelijkheid, want de man in de straat weet dit niet, de belastingadviseur in de wijk evenmin, alleen de grote landelijke belastingadvieskantoren kennen de standpunten uit hun praktijk. Met die voorsprong in kennis verdienen ze hun geld. Dat klopt niet. Je moet iedereen gelijk behandelen.”

Een van de kennisgroepen blijkt intern jarenlang te waarschuwen voor gedateerde publieksinformatie. „Steeds valt weer op dat webpagina’s op belastingdienst.nl verouderd zijn en niet jaarlijks consequent worden geactualiseerd”, noteert de voorzitter in het zojuist geopenbaarde jaarverslag over 2021.

Het ministerie onderkent desgevraagd dit probleem. Volgens een woordvoerder „bestaat er altijd een kleine kans” dat informatie op de website van de belastingdienst niet actueel is. „Dit kan dan fiscale gevolgen hebben voor belastingplichtigen.”

Volgens Nouwen kunnen die gevolgen groot zijn. „Bijvoorbeeld dat de site van de overheid meldt dat iets fiscaal niet aftrekbaar is, maar dat het interne standpunt al jaren is dat iets wel aftrekbaar is. Dat weten dan alleen de mensen die ooit die vraag aan de fiscus hebben gesteld.”

Is de stomadouche een hulpmiddel? En een interactieve kat (een robotkat op batterijen) voor mensen met alzheimer, valt die ook onder zorgkosten? Kan je geïmporteerde medicijnen uit de VS als aftrekbare kosten opvoeren? „Dat zijn allemaal heel doodgewone vragen waar burgers mee te maken hebben. Waarom zijn die standpunten geheim? Dat zou tot een tsunami aan rechtszaken kunnen leiden als belastingbetalers straks beter kunnen zien waarover ze wel en waarover ze geen belasting verschuldigd zijn.”

Casus 1

Het paard en de btw

Normaal gesproken hoeven bedrijven of particulieren geen btw (omzetbelasting) af te dragen als zij iets verkopen aan iets of iemand buiten de Europese Unie. Maar de Belastingdienst besluit anders, blijkt uit een onlangs gepubliceerd standpunt in een verzoek op grnd van de Wet open overheid. Het paard wordt na verkoop namelijk nog een paar maanden binnen de EU gehouden, waarbij het in opdracht van de nieuwe eigenaar door een ervaren ruiter getraind wordt en ook nog aan wedstrijden en toernooien deelneemt. Daardoor is volgens de deskundigen van de Belastingdienst ‘de staat van het paard’ tussen het moment van levering (de aankooptransactie) en de daadwerkelijke uitvoer (transport met vliegtuig) veranderd. Kortom, de experts vinden het verschil tussen deze twee momenten te groot geworden. Het zou betekenen dat elke levering van een product binnen de Europese Unie vrijgesteld zou kunnen zijn van btw als het ooit nog eens op enig moment buiten de EU geëxporteerd zal worden. Dus moet de verkoper alsnog de volle 21 procent over de nettoverkoopprijs aan de fiscus afdragen.

Casus 2

Kind koopt de ouderlijke woning

Huiseigenaren weten dat het verschil tussen de door de gemeente vastgestelde WOZ-waarde van hun woning en de marktwaarde fors kan verschillen, al was het maar door turbulente stijgingen op de woningmarkt. Uit een in 2022 door een belastingadviseur ‘gewobt’ standpunt blijkt dat de fiscus al in 2010 besloot dat de lagere WOZ-waarde als uitgangspunt mag worden genomen. Kortom, de experts van de fiscus vinden dat hier geen sprake is van een schenking.

De openbaarmaking van dit standpunt heeft onder belastingadviseurs veel commotie veroorzaakt, want hun cliënten zouden mogelijk te veel belasting hebben betaald. In de toelichting op de aangifte schenkbelasting zou de Belastingdienst de burger namelijk lange tijd het tegenovergestelde wijs hebben gemaakt, namelijk dat hier sprake zou zijn van een schenking van 100.000 euro waarover belasting verschuldigd is.

Casus 3

Overname van een bedrijf

Om zich in te dekken tegen onverwachte risico’s en eventuele betalingen te dekken die vanwege schendingen van het overnamecontract door verkoper aan koper moeten worden gedaan, sluiten verkopende partijen vaak een verzekering af. Maar hoe moet binnen de vennootschapsbelasting worden omgegaan met de betaalde premies en de eventuele uitkeringen van deze verzekering? Uit een in 2022 door advocatenkantoor Allen & Overy ‘gewobt’ standpunt blijkt dat de fiscus sinds 2019 intern het standpunt inneemt dat de verkoper de betaalde verzekeringspremie niet mag opvoeren als aftrekbare kosten. Aan de andere kant is een uitkering op deze polis niet belastingplichtig. Dit voor de fusie- en overnamepraktijk belangrijke standpunt was ten tijde van de openbaarmaking op grond van de Wet open overheid nog steeds niet op een passende manier door de fiscus zelf openbaar gemaakt, bijvoorbeeld via een beleidsbesluit of een antwoord op de website van de Belastingdienst.