Kan het: ‘groen’ doen én voorkomen dat je schulden de pan uitrijzen? Met die vraag worstelen overheden overal ter wereld. Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) sprak in een recent rapport van een ‘trilemma’: regeringen die een balans moeten vinden tussen klimaatdoelen halen, politiek draagvlak behouden én hun begroting op orde houden.
De energietransitie vraagt de komende jaren om gigantische investeringen, voor een belangrijk deel uit publieke middelen. Tegelijk moeten overheden hun soms aanzienlijke schuldenberg uit onder meer de corona- en energiecrisis nog wegwerken. Is ‘begrotingsdiscipline’ dan überhaupt mogelijk?
Ja, zegt de Duitse econoom Jeromin Zettelmeyer – maar dan moeten we wel anders over ‘discipline’ gaan denken. De directeur van de invloedrijke Brusselse denktank Bruegel houdt deze donderdag de CPB Lecture, een jaarlijkse lezing bij het Centraal Planbureau, over de ‘vergroening van het Europese begrotingsraamwerk’.
Dat thema is actueel nu in Brussel de onderhandelingen over de hervorming van de begrotingsregels de laatste fase ingaan. De noodzaak daarvan wordt onder EU-landen breed gedeeld, maar over de uitwerking zijn ze nog diep verdeeld. Lidstaten richten zich nu vooral op het effectiever en makkelijker handhaafbaar maken van de regels, maar ze moeten ook meer aandacht hebben voor de klimaatkant, onderstreept Zettelmeyer in een videogesprek met NRC.
Ongewenste effecten
Kritiek op de Europese begrotingsregels is niet nieuw. In principe zijn ze strikt en simpel, en schrijven ze een maximale staatsschuld van 60 procent van het bruto binnenlands product voor en een begrotingstekort van hooguit 3 procent. Maar in de praktijk zijn talloze uitzonderingsgronden ingebouwd. En ze blijken ongewenste effecten te hebben: te rigoureus bezuinigen in crisistijd kan de economische problemen verergeren, zoals duidelijk werd tijdens de eurocrisis (2010-2015). Menig EU-land zit inmiddels vér boven de schuldennorm, met als uitschieters Italië (144 procent) en Griekenland (170 procent).
Bij de uitbraak van de coronapandemie (2020) werden de regels tijdelijk buiten werking gesteld om Europese regeringen de ruimte te geven burgers en bedrijven ruimhartig te steunen. Vanaf volgend jaar treden ze in principe weer in werking. Tenzij EU-lidstaten erin slagen voor die tijd een akkoord te bereiken over hervorming.
Die hervorming is absoluut noodzakelijk, benadrukt Zettelmeyer. Hij sluit zich in grote lijnen aan bij het voorstel dat de Europese Commissie in april van dit jaar presenteerde. Brussel stelt voor meer maatwerk toe te passen: met elke lidstaat afzonderlijk moeten afspraken worden gemaakt over terugdringen van schuld en tekort. Basis van die afspraken is een ‘schuldhoudbaarheidsanalyse’, waarin de Commissie op basis van onder meer groeiprognoses beoordeelt hoe snel een land zijn schuld kan en moet terugdringen.
„Als we willen dat de regels beter nageleefd worden, moeten we ervoor zorgen dat naleving minder moeilijk is. Als je ze beter toesnijdt op de situatie per EU-land, maak je naleving redelijker”, zegt Zettelmeyer.
Hij ziet met zorg dat in een laatste onderhandelingsvoorstel – onder druk van Duitsland, en op de achtergrond Nederland – alsnog extra clausules rond sneller terugdringen van schuld en tekort worden toegevoegd. „De onderhandelaars dreigen het kind met het badwater weg te gooien”, zegt Zettelmeyer. „Die extra voorwaarden worden gepresenteerd als een ‘vangrail’ voor landen die van hun eigen begrotingspad afraken. Maar een vangrail zou pas effect mogen hebben als de auto echt van de weg raakt. Deze voorwaarden dreigen veel te strikt te worden.”
De flexibiliteit die Zettelmeyer bepleit, staat in schril contrast tot de taal van partijen die bij de Nederlandse verkiezingen hoog kunnen eindigen. Onder meer NSC van Pieter Omtzigt, BBB en VVD bepleiten in hun verkiezingsprogramma’s juist „herstel” van de aloude begrotingsnormen.
Onverstandig, zegt Zettelmeyer. „Voor landen als Italië, Frankrijk en België zou het zulke aanpassingen vergen dat het hun economie de dood injaagt. Als je dat begrijpt, en alsnog oproept de oude regels opnieuw in te voeren, roep je eigenlijk op tot goedkeuren van bedrog. Dan weet je namelijk dat ze helemaal niet zullen worden nageleefd, en gebruik je het alleen als vijgenblad om de status quo te handhaven.”
Onder meer Duitsland en Nederland vrezen dat het nieuwe systeem leidt tot willekeur van de Europese Commissie en politisering van het proces. Gezien de lakse toepassing van de regels in het verleden is dat wellicht niet onterecht…
„Dat vind ik wel. Het nieuwe proces is veel transparanter. In de oude procedure heb je de schijn van strenge regels die voor iedereen hetzelfde zijn, en die worden nageleefd. Maar in de praktijk leven landen ze níét na en hebben Commissie en Raad [waarin de lidstaten zitten] vervolgens bijna oneindige flexibiliteit om te beslissen wat er dan gebeurt.
„Je kunt de huidige regels victoriaans noemen: over seks wordt niet gepraat, terwijl er achter gesloten deuren van alles gebeurt. De nieuwe regels stellen voor: mensen doen het toch wel, dus laten we dat in alle openheid bespreken. De Commissie stelt een technisch begrotingstraject voor, het EU-land maakt zelf een begrotingsplan en uiteindelijk beslist de Raad daarover in alle openheid. Maar daartoe is het wel belangrijk dat de Commissie wordt verplicht een algemeen aanvaarde methode te volgen als ze dat traject opstelt – en daarover transparant te zijn.”
Hoe verandert het klimaatprobleem voor u het denken over begrotingsregels?
„Een probleem dat toch al hoort bij de democratie – dat kiezers amper rekening houden met toekomstige generaties – uit zich bijzonder sterk bij klimaatverandering. De huidige generaties maken zich misschien wel een beetje zorgen om het klimaat, maar niet genoeg. Lang hebben we gedacht dat we klimaatbeleid ook nog wel wat kunnen uitstellen. Het jaar 2050, waarin de uitstoot naar nul moet zijn teruggebracht, net zero, is nog ver weg. Maar wat mensen niet begrijpen, is dat we nog maar heel weinig CO2 kunnen uitstoten als we die doelen willen halen. Gaan we de komende paar jaar niet radicaal op de rem staan, dan wordt de uitgestoten hoeveelheid te groot.
„En nu zitten we in een vreselijke situatie. We moeten in Europa grote publieke uitgaven doen voor het klimaat, de komende vijf à zeven jaar telkens minstens 1 procent van het bbp, bóvenop de uitgaven die al gepland staan. En dat nu we net beginnen aan een begrotingsraamwerk dat ons vertelt: je moet echt je uitgaven terugschroeven. Het is het slechtst mogelijke moment. In het verleden sneuvelden publieke investeringen als eerste als er moest worden bezuinigd, want dat is het minst voelbaar voor kiezers. Ditmaal moeten we dat echt zien te voorkomen.”
/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data108085507-9721b3.jpg|https://images.nrc.nl/4NxmLuYUZT4MKXFjZcxGd8Kr6B0=/1920x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data108085507-9721b3.jpg|https://images.nrc.nl/ufK4zIJna21RbmU3TtgR8cX8Tag=/5760x/filters:no_upscale()/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data108085507-9721b3.jpg)
Hoe precies?
„Je moet landen in de nieuwe begrotingsregels toestaan dat ze tijdelijk hun schulden laten oplopen – maar alleen voor klimaatinvesteringen. Tegelijkertijd moeten lidstaten onderliggend wel hun begrotingen op orde brengen, zodat staatsschulden weer dalen als die klimaatinvesteringen over een jaar of zeven à acht zijn afgerond.”
Dat kan volgens Zettelmeyer heel goed: de Europese Commissie moet bij de controle van de begrotingen van lidstaten groene investeringen anders behandelen dan andere uitgaven. De eerste – bijvoorbeeld investeringen in isolatie van gebouwen en in infrastructuur voor elektrische auto’s – mogen omhoog, de tweede moeten beheerst worden. Zijn denktank Bruegel noemt dit een ‘groene gouden regel’.
Lees ook
IMF: zonder prijs op CO2 wordt klimaattransitie een schuldendrama
De discussie in Nederland gaat een andere kant op: (centrum-)rechtse partijen willen juist dat Brussel bezuinigt en hebben fel tégen gezamenlijke Europese leningen gepleit.
„Tja, of we doen die investeringen, of we gaan richting klimaatramp”, lacht Zettelmeyer schamper. „Wat er met het klimaat gebeurt, is natuurlijk ook voor een groot deel afhankelijk van wat de rest van de wereld uitstoot. Maar ook wat dat betreft, moeten we als Europa meer aan de bak: we moeten veel serieuzer uitstootreductie in de energiesector van ontwikkelingslanden gaan financieren.”
