‘Het is goed dat de Europese Commissie in actie komt om Europese bedrijven te beschermen tegen economische oorlogvoering uit de VS, China of elders”, zegt Georgina Wright, onderdirecteur International Studies bij het Franse Institut Montaigne, een denktank in Parijs. De Amerikaanse sancties tegen het Internationaal Strafhof in Den Haag laten volgens haar zien dat „deze nieuwe focus op Europese economische veiligheid één blinde vlek heeft: extraterritorialiteit, ofwel de bereidheid om nationale wetten internationaal in te zetten. Amerika doet dat nu, Europa moet daarover na gaan denken.”
De Frans-Britse Wright, die in de Brexit-jaren bij de Britse denktank Chatham House en later het Institute for Government opviel door haar deskundige analyses van de Europese politiek, heeft afgelopen jaar onderzoek gedaan naar het gebruik van extraterritorialiteit. De Verenigde Staten zetten vaak nationale wetten in het buitenland in. Dat doen ze van oudsher al voor internationale corruptie- en terreurbestrijding, om sancties tegen terroristische landen af te dwingen, om te zorgen dat ook buitenlandse bedrijven zich aan Amerikaanse exportverboden houden, of om Amerikaanse of buitenlandse bedrijven af te straffen die de Amerikaanse veiligheid schaden.
China gebruikt dit instrument nog niet, maar heeft extraterritorialiteit wel officieel tot beleid verklaard en staat klaar om Chinees recht in het buitenland af te dwingen. „Grootmachten gebruiken extraterritorialiteit om andere landen hun wil op te leggen, of om nationale belangen te beschermen in het buitenland,” concludeert Wright in een Parijs café tegenover haar kantoor in het 8e arrondissement. Zeker nu internationale organisaties en het internationaal recht tandeloos worden, en niet meer bij machte zijn om wie of wat ook te beschermen. Een voorbeeld is Trump die Groenland wil kopen, of Israël dat in strijd met het internationaal recht twee miljoen Gazanen een ander land in wil duwen of de Russische invasie in Oekraïne. „Dat Europa niet eens een debat voert over extraterritorialiteit, is kortzichtig. Europa kan niet achterblijven.”
Amerika heeft sancties opgelegd aan het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag, omdat het een arrestatiebevel tegen Benjamin Netanyahu heeft uitgevaardigd. Iedereen die daarmee zakendoet, kan getroffen worden. Is dit een trend? Zetten landen steeds vaker nationaal recht in het buitenland in?
„Ja, maar alleen supermachten kunnen dat doen: zij zijn de enige die het kunnen afdwingen. Daarom zijn de Amerikanen grootgebruikers van extraterritorialiteit. Ze begonnen er al mee in 1890, met de Sherman Anti-Trust Act. Die moest anticompetitief gedrag tegengaan. Eerst werd deze Act alleen binnenlands ingezet, voor Amerikaanse en buitenlandse bedrijven actief op de Amerikaanse markt. Daarna werd de reikwijdte uitgebreid naar economische activiteiten die schadelijk konden zijn voor de Amerikaanse economie.
De Amerikaanse wet staat de regering expliciet toe om extraterritoriaal te reguleren als er een ‘genuine connection’ – een werkelijke connectie – is tussen de VS en gedrag dat Washington wil bestraffen. De interpretatie van ‘genuine’ is tegenwoordig zo ruim dat het elk individu, bedrijf of bezit wereldwijd kan omvatten. Als jou zoiets overkomt, kun je je moeilijk verweren. Bedrijven kunnen geen zaken meer doen met Amerikaanse bedrijven of met andere buitenlandse bedrijven die zaken willen blijven doen met Amerika. Je wordt van de ene dag op de andere een paria. Je bankrekeningen worden geblokkeerd, je verliest klanten. Een buitenlandse bank die zich niet plooit naar Amerikaanse regels, kan zijn vergunning op Wall Street verliezen. Dat wil zeggen dat die bank niet meer in dollars kan handelen.”
Een doodvonnis voor elke internationale bank.
„Precies. Dit verklaart waarom Washington extraterritorialiteit steeds breder is gaan inzetten. Wat eind negentiende eeuw begon als ondersteuning van het Amerikaanse mededingingsbeleid, is uitgegroeid tot een algemeen instrument. In de jaren zeventig en tachtig werd het toegepast om sancties af te dwingen tegen landen als Iran, Cuba en Libië. Europese bedrijven die deze sancties negeerden omdat hún land er niet aan meedeed, werd het leven onmogelijk gemaakt. Later, vooral na 9/11, werd extraterritorialiteit ingezet voor Amerikaanse veiligheidsbelangen. Of om belangen van Amerikaanse bedrijven te dienen. Volgens een rapport van een Franse parlementariër uit 2019 gebruikt Washington ook extraterritorialiteit om buitenlandse bedrijven en overheden te bespioneren. Wij hebben berekend dat extraterritorialiteit al met al sinds 2018 Europese bedrijven 18,8 miljard euro heeft gekost. Niet niks.”
Hoe kun je je verweren als je getroffen wordt?
„Alleen voor een Amerikaanse rechtbank. Tijdrovend en duur.”
President Trump walst over iedereen heen. Heeft hij wel wetten nodig?
„Ja, dat denk ik wel. Hij moet mensen aan zijn kant zien te houden, om in eigen land zijn beleid en maatregelen te legitimeren. Als burgers kritisch zijn, kan hij zeggen: ‘It’s all legal!’”
Wat voor extraterritoriale maatregelen verwacht u van Trump?
„Dat is afwachten. Er is een groot verschil tussen Democraten en Republikeinen. De Democraten laten het meestal aan openbare agentschappen over om territorialiteit te managen. Die agentschappen zijn enorm actief in het achtervolgen van vooral buitenlandse bedrijven. Maar Trump wil de overheid kortwieken. Als Republikein haat hij agentschappen. Trump heeft ook gezegd dat hij niet van sancties houdt, omdat die grootscheeps ontdoken worden, bijvoorbeeld door Rusland. Voor Trump zijn importheffingen interessanter, omdat die makkelijker af te dwingen zijn. Maar bij Rusland werken heffingen niet. Dus heeft hij Rusland laatst toch met extra sancties bedreigd als dat niet stopt met oorlogvoeren in Oekraïne. Trump is onvoorspelbaar.”
In dit opzicht is het gebruik van extraterritorialiteit door de Amerikanen toch goed voor Europa?
„Zeker. Amerikaanse anti-witwasregels of sancties tegen Rusland zijn goed voor Europa, omdat de Amerikanen ze beter kunnen afdwingen en het zwakkere Europa dan op de bagagedrager kan zitten. Maar dit werkt alleen als Amerika en Europa min of meer gelijke belangen hebben. Dat is het grote punt nu: hun belangen gaan onder Trump waarschijnlijk meer uiteenlopen. Als Europese bedrijven of personen worden geraakt door Amerikaanse wetten waar Europa het pertinent mee oneens is, wat doet Europa dan? Tot dusver weinig. In 1996 heeft de EU het zogeheten Blocking Statute opgezet, dat Europese bedrijven of personen kan beschermen tegen extraterritoriale Amerikaanse wetten. Maar dat werkt niet.”
Waarom niet?
„Om meerdere redenen. Ten eerste zijn bedrijven zo bang voor de lange arm van Washington dat ze amper van het Statute gebruik durven maken. Ze denken dat ze dan alsnog gestraft worden. Neem Instex, het financiële vehikel dat sommige EU-landen hebben opgetuigd voor Europese bedrijven die legaal zaken bleven doen met Iran, nadat Trump uit de nucleaire deal was gestapt. Instex werkt niet, want bedrijven vrezen dat Washington hen op een andere manier toch te grazen neemt. Niemand is de gigantische boete van 9 miljard euro vergeten die BNP Paribas moest betalen wegens ‘ontduiking’ van sancties tegen onder meer Iran.
De tweede reden is dat bedrijven gedetailleerde informatie aan Brussel moeten overdragen als ze het Statute willen gebruiken. Brussel wil natuurlijk alleen zuivere koffie. Maar bedrijven worden achterdochtig: wat doet Brussel met al die informatie? Kan dat lekken? Ze vertrouwen nationale overheden wat dat betreft meer. Bedrijven denken ook dat de EU bureaucratisch is en ondernemers niet begrijpt.
Ten derde kun je als bedrijf klanten kwijtraken als je bescherming inroept tegen Amerikaanse extraterritorialiteit.”
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/wp-content/uploads/2025/02/11170908/data127744184-999b5c.jpg)
Omdat ze bang zijn voor exposure?
„Ja. En wie compenseert jou dan, voor hoeveel? Dat is niet duidelijk. En dan, ten vierde, is er een politieke reden die steeds belangrijker wordt: er zijn regeringen die hun bedrijven niet aanmoedigen om het Statute te gebruiken, omdat zij zélf aardig willen zijn tegen de VS. Die landen vrezen een boemerang-effect.”
Zijn ze zelf bang voor de toorn van Washington?
„Ja. Washington doet liever zaken met nationale hoofdsteden dan met Europese autoriteiten. Neem het Amerikaanse exportverbod op hoogwaardige technologie naar China. Washington dwingt dat extraterritoriaal af, onder meer om ASML in het gareel te krijgen, en dat gaat niet via Brussel maar direct via Den Haag.”
Slijpt China zijn messen ook?
„Xi Jinping heeft extraterritoriale lawfare, ofwel het inzetten van het recht, in 2019 in de wet laten opnemen. Om drie redenen: om zich tegen buitenlandse – lees Amerikaanse – sancties te beschermen, om andere landen zijn wetten op te kunnen leggen en om in het buitenland operaties te kunnen uitvoeren voor de binnenlandse veiligheid. Zo heeft China in sommige landen, onder de radar, een soort politiebureaus opgezet die Chinese staatsburgers onder controle houden.
Maar China blijft terughoudend met extraterritorialiteit. Het heeft grote dollarreserves en daarom geen belang bij een clash met Amerika. Bovendien is de renminbi wereldwijd veel minder machtig dan de dollar. Als je westerse banken verbiedt om in renminbi te handelen, zijn ze niet erg onder de indruk. Wat China wel doet, is het nationale recht inzetten om regionaal, bijvoorbeeld in de Zuid-Chinese Zee, territoriale claims kracht bij te zetten.”
De euro is ’s werelds tweede reservemunt. Staat de EU extraterritoriaal sterker dan China?
„Het probleem van de EU is dat ze moeite heeft om willens en wetens dingen te doen die ze bij anderen veroordeelt. Als Amerika onder druk van Elon Musk de aanval opent op Europese databeschermingsregels, zijn Europeanen verontwaardigd. Zoiets willen ze anderen niet aandoen. Die moral high ground maakt het voor de Europeanen moeilijk om zichzelf te beschermen.”
Is de EU-databeschermingsregeling zelf niet extraterritoriaal? Wereldwijd houden bedrijven zich eraan omdat ze toegang willen tot de Europese markt.
„Amerika en China zeggen dat het extraterritoriaal is. Maar Amerikaanse bedrijven kunnen, in theorie, thuis gewoon Amerikaanse regels volgen – zolang ze in Europa maar Europese regels aanhouden. Maar die bedrijven haten het om aan meerdere systemen te voldoen, dus houden ze het strengste systeem aan: het Europese. Het probleem is dus niet extraterritorialiteit. Bovendien kan de EU in derde landen weinig afdwingen.”
Wat moet Europa doen, volgens u?
„De EU moet de mogelijkheid om buitenlandse bedrijven de toegang tot de Europese markt te ontzeggen als wapen gaan inzetten. Maar je ziet het nu met Musk, die Europa met hel en verdoemenis dreigt als hij zich aan Europese regels moet blijven houden: die mag nog steeds de Europese markt op met zijn bedrijven.”
Er loopt onderzoek naar hem.
„Ja. En dat kost tijd. Maar sommige Europese landen willen hard zijn, anderen willen koste wat kost de relaties met Amerika goed houden. De EU zou ook met Trump in gesprek kunnen gaan en steun betuigen bij het ontmantelen van al die agentschappen die hij haat en die het vaak op Europa gemunt hebben. Dat is goed voor ons. Als dat allemaal niet werkt, kan de EU proberen transactioneel te zijn. Dus: onderhandelen, Trump dingen bieden die hij graag wil, zodat hij in ruil ons extraterritoriaal met rust laat. Als dat niet werkt, kunnen we gericht Amerikaanse bedrijven heffingen opleggen.”
Maar extraterritorialiteit ligt niet op tafel in Brussel?
„Nee. Ik denk dan: je kunt het morele gelijk aan je kant hebben, maar waarom zou je respectvol omgaan met een land dat niet respectvol tegen jou is? Europa moet wakker worden.”
