Opeens duikt de belofte in veel verkiezingsprogramma’s op. Rechters moeten wetten kunnen toetsen aan de Grondwet, het fundament onder de rechten en plichten voor alle burgers in Nederland. Misstanden zoals het Toeslagenschandaal hadden dan misschien voorkomen kunnen worden, zeggen sommige voorstanders.
De wens om grondwettelijke toetsing door rechters mogelijk te maken is de afgelopen jaren in zwang geraakt, met NSC-leider Pieter Omtzigt als voornaamste pleitbezorger. Elf partijen die nu in de Tweede Kamer zitten, van het CDA tot Volt, hebben het punt in hun verkiezingsprogramma staan.
Op dit moment mogen rechters wetten niet toetsen aan de Grondwet. De gedachte daarachter is dat het parlement zelf kan en moet beoordelen of wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet.
Maar de grondige staatsrechtelijke kennis is in beide Kamers van het parlement afgenomen, zo klinkt de kritiek. Politieke overwegingen, ziet Willem Korthals Altes (73), worden belangrijker. „Men kijkt minder naar de grondrechtelijke degelijkheid van wetten”, zegt de emeritus rechter.
De kwalijke gevolgen hiervan werden, volgens Altes, duidelijk zichtbaar tijdens de coronacrisis. Toen moesten boekwinkels hun deuren sluiten, in tegenstelling tot „winkels die chocolade en wijn verkopen”. Hij hoorde premier Mark Rutte (VVD) zeggen dat mensen hun boeken prima online kunnen kopen. „Verder is er totaal niet over gediscussieerd, terwijl de sluiting duidelijk in strijd was met de vrijheid van meningsuiting.” Altes vindt dat de Tweede Kamer haar taak als controleur schromelijk heeft laten liggen. In België en Duitsland, landen met een grondwettelijk hof, bleven de boekwinkels wel open. Daar waren de parlementen wél „doordrongen van het belang van de grondrechten”, constateert hij.
Lees ook
Kalm aan met rechterlijke toets aan de Grondwet
Klassieke grondrechten
Over de vraag of het wenselijk is dat Nederlandse rechters wetten direct aan de Grondwet mogen toetsen wordt al decennialang gedebatteerd.
Het toetsingsverbod is „niet gerechtvaardigd”, vindt Geerten Boogaard. Alleen al niet, zegt de bijzonder hoogleraar decentrale overheden, omdat Nederlandse rechters sinds 1953 wel direct mogen toetsen aan internationale mensenrechtenverdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Voorstanders als Pieter Omtzigt wijzen er graag op dat Nederland een vreemde eend is: bijna alle Europese landen kennen een vorm van grondwettelijke toetsing. Scandinavische landen hanteren ‘gespreide toetsing’, waarbij alle rechters bevoegd zijn. België, Duitsland en Frankrijk hebben een hof dat exclusief belast is met constitutionele vraagstukken.
Het inmiddels demissionaire kabinet Rutte-IV is voor gespreide toetsing, schreven ministers Hanke Bruins Slot (Binnenlandse Zaken, CDA) en Franc Weerwind (Rechtsbescherming, D66) vorig jaar in een Kamerbrief. Dat zou beter zijn voor de rechtsbescherming van burgers, omdat die sneller zullen weten waar ze aan toe zijn. Wat het kabinet betreft toetsen rechters wetten alleen aan de klassieke vrijheidsrechten (zoals de vrijheid van meningsuiting en het recht op privacy). Eerbiediging daarvan door de overheid staat voorop, aldus het kabinet; directe toetsing aan deze grondrechten betekent dat de positie van burgers ten opzichte van de overheid het best wordt beschermd.
Wil de politiek op die manier wetten laten toetsen, dan moet het eerste hoofdstuk van de Grondwet, waarin de grondrechten staan vastgelegd, worden herschreven, zegt Hansko Broeksteeg, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit. De grondrechten zijn „heel sober en heel beknopt” geformuleerd, waardoor de rechter nauwelijks weet waaraan hij moet toetsen. Zo kan het recht op privacy via een andere wet worden ingeperkt. Maar het zegt niets over „hoever die beperking mag gaan”. Broeksteeg: „Dan moet de rechter al die bepalingen gaan interpreteren om te kunnen toetsen. Dat maakt het zo ingewikkeld.”
NSC-leider Omtzigt is het met Broeksteeg eens dat „een aantal rechten en uitzonderingsgronden inderdaad preciezer moeten worden opgeschreven”. Als oplossing stelt hij een algemene beperkingsclausule bij de grondrechten in de Grondwet voor, waarin evenredigheid centraal staat. In een recent gepubliceerde bundel over ‘goed bestuur’ legt Omtzigt uit waar evenredigheid aan moet voldoen: de inperking moet effectief zijn voor het beoogde doel en burgers moeten er in hun leven zo min mogelijk last van ondervinden.
Lees ook
‘Een grondwet moet je dus ook onderhouden’
Informatieplicht
Naast klassieke grondrechten moeten rechters straks ook aan ‘organieke’ grondwetsbepalingen kunnen toetsen, vindt Omtzigt. Dat zijn regels die de verhouding tussen overheden en staatsorganen als de regering en het parlement regelen, bijvoorbeeld het artikel dat bepaalt dat een minister of staatssecretaris een Kamerlid gevraagde informatie moet verschaffen. Geen goed idee, zegt rechter Korthals Altes. „Dan loop je als rechter het gevaar dat je teveel op de stoel van de politiek gaat zitten.” Omtzigt wijst erop dat de informatieplicht „nu alleen door een Kamermeerderheid afdwingbaar is met een motie van wantrouwen”. Hij vindt het artikel daarom „vaak een dode letter” voor oppositieleden.
De angst voor politisering van de rechtspraak is terecht, stelt hoogleraar Boogaard, maar mag geen reden zijn om toetsing dan maar niet toe te staan. „Je kan vastleggen dat rechters alleen in concrete gevallen aan de Grondwet mogen toetsen, en ook dat ze zich terughoudend opstellen”, oppert hij. „Maar in alle gevallen zullen rechters zelf de vraag moeten beantwoorden wat ‘terughoudend’ is.”
Speciaal hof
Anders dan het kabinet en veel andere politieke partijen wil Omtzigt een speciaal grondwettelijk hof oprichten. Het gevolg van een toets kan volgens hem zijn dat een wet „feitelijk buiten werking” wordt gesteld. Zoiets vergt „specialistische kennis” en moet je niet aan „bijvoorbeeld een kantonrechter” overlaten. Rechter Korthals Altes kan daar wel in komen: „De praktijk laat zien dat rechters zich te weinig bewust zijn van de Grondwet.”
Wel ziet Korthals Altes dat het bewustzijn over internationale mensenrechtenverdragen de afgelopen jaren is gegroeid, met als bekendste voorbeeld het EVRM. Dat verdrag regelt ook klassieke grondrechten. Daarom vinden tegenstanders van grondwettelijke toetsing de wens van Omtzigt en andere politici „symboolpolitiek”.
„Onze Grondwet verdient meer dan als symboolpolitiek te worden weggezet”, reageert hoogleraar Boogaard. Daar komt bij, zegt hij, dat het recht op onderwijs en de vrijheid van meningsuiting „in onze Grondwet beter geregeld zijn dan in internationale verdragen”. Zo bevat de Grondwet een expliciet censuurverbod, het EVRM niet. En de grondwettelijke vrijheid van onderwijs gaat óók over de vrijheid om onderwijs te géven, terwijl het EVRM dat recht beperkt tot het kríjgen van onderwijs. Wat dat betreft geniet de burger „iets meer rechtsbescherming”. Omgekeerd regelt het EVRM het recht op familieleven, waar de Grondwet daar nauwelijks iets over zegt.
Juridische deskundigen waarschuwen wel voor al te hooggespannen verwachtingen van dit instrument. Hoogleraar Boogaard noemt het „opvallend en onzinnig” dat politici soms suggereren dat het Toeslagenschandaal voorkomen had kunnen worden met grondwettelijke toetsing. „Juist rechters hebben hier gefaald.”
