De werkgroep ‘Versterking functies Tweede Kamer’ adviseerde in 2021 om na de behandeling van een wetsvoorstel twee weekenden te wachten met stemmen. In de tussenliggende „bezinningsweek”, schreef de werkgroep onder voorzitterschap van toenmalig SGP-leider Kees van der Staaij, „kunnen amendementen tegen elkaar worden afgewogen en kan zo nodig nader advies worden gevraagd”.
Het liep deze week anders in Den Haag. Vijf dagen, waarvan twee weekenddagen, zaten er tussen het debat over de asielwetten vorige week en de stemming over de ingediende amendementen. Die was afgelopen dinsdag. Zo kwam het dat op een hectische donderdag voor het zomerreces een PVV-amendement over strafbaarstelling van illegaliteit bijna de Kamermeerderheid voor de asielnoodmaatregelenwet torpedeerde. Twee partijen die zich als staatsrechtelijk conscientiëus profileren, NSC en SGP, kregen twijfels.
De meest omstreden bepaling in het amendement betrof die over „personen of organisaties die illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen helpen onder te duiken”. Ook die zouden in overtreding zijn. Pas na twee Kamerbrieven waarin demissionair minister Van Weel (Justitie, VVD) inschatte dat het wel mee zou vallen met het aanpakken van Nederlanders die illegale migranten de helpende hand reiken, gingen NSC en SGP mee. Ook beloofde Van Weel een spoedadvies van de Raad van State over de strafbaarstelling illegaliteit. Daarna volgt nog een debat in de Tweede Kamer.
Net als de werkgroep in 2021 adviseerde de Raad van State, met Van der Staaij, afgelopen april ook om bij amendementen meer tijd te nemen. Onder tijdsdruk bestaat „voor de Tweede Kamer, maar ook voor de minister(s) vaak onvoldoende gelegenheid om ingediende amendement op zijn consequenties te kunnen doordenken”. Nu dat niet vooraf is gebeurd, is het aan dezelfde Afdeling advisering van de Raad van State om het amendement te beoordelen terwijl een Kamermeerderheid de wetswijziging al heeft aangenomen.
‘Regering moet initiatief nemen’
Maar heeft dat nog nut? Paul Bovend’Eert, emeritus hoogleraar staatsrecht, noemt het een „rare gang van zaken”. Het is niet uniek dat een amendement nadat het aangenomen is door de Tweede Kamer nog tot tumult leidt, zegt hij. „Maar om dit gepruts te voorkomen hadden ze de stemming beter kunnen aanhouden. Daar was blijkbaar geen steun voor.” Het zomerreces, dat dit weekend is ingegaan, zette druk op de zaak.
Bekrachtiging van de wetswijziging volgt pas na stemming in de Eerste Kamer. Naast volledige verwerping van de asielwetten in de senaat, die voorstelbaar is, is de ruimte beperkt om de strafbaarstelling van illegaliteit uit het pakket te wippen. Bovend’Eert noemt de zogeheten ‘novelle’ als mogelijkheid. Omdat de Eerste Kamer zelf geen aanpassingen kan doen, kan zij aandringen op iets dat „ook wel een verkapt amendement genoemd wordt”, zegt hij. Maar het initiatief voor deze novelle moet van de regering komen. Via deze weg kan een onderdeel opnieuw in stemming gebracht worden in de Tweede Kamer, mét aanpassing.
Rol Raad van State
Jerfi Uzman, hoogleraar constitutioneel recht aan de Universiteit Amsterdam, vreest wel dat de Raad van State in een lastig parket wordt gebracht. De afdeling Advisering zal zich deze zomer buigen over het amendement. „De Raad moet straks gaan uitmaken hoe groot de kans is dat het OM gaat vervolgen en dat de rechter tot een veroordeling komt. Dat is merkwaardig omdat regering en Kamer de belangrijkste manier om dat te voorkomen, in eigen hand hebben: schrijf die strafbaarstelling dan niet op in de wet. Nu schuif je als wetgever de verantwoordelijkheid wel erg af op de Raad van State.”
Volgens Uzman kan Van Weel best zeggen dat het OM geen prioriteit zal toekennen aan de vervolging van mensen die illegale migranten helpen. „Een minister gaat in principe niet over vervolging van die ene mevrouw bij het Leger des Heils.” Maar de minister heeft op zich wel een bevoegdheid om algemene aanwijzingen over het opsporingsbeleid te geven. „Daarbij spelen heel veel factoren een rol, zoals de capaciteit die het OM zelf vrij kan maken. Maar een PVV-minister zal die bevoegdheid om algemene richtlijnen voor te schrijven vermoedelijk wel anders aanwenden dan bijvoorbeeld een GroenLinks-PvdA-minister.”
Om over te gaan op strafbaarstelling van de hulp aan illegalen moet er sprake zijn van een zwaarwegend probleem, zegt hoogleraar criminologie Joanne van der Leun (Universiteit Leiden). „Dat is er niet. Maar dan stel je dus nu iets strafbaar en vervolgens ga je je eigen wet ondermijnen door te stellen dat je die niet uitvoert. Het is de wereld op zijn kop.” Volgens haar is het voorstelbaar dat gemeenten in problemen komen. „Je hebt het wel over strafbaarstelling van organisaties die het laatste vangnet vormen, terwijl de druk al groot is op instellingen die zorgen voor mensen die tussen wal en schip vallen.”
Ook de strafbaarstelling an sich hangt „van drogredenen aan elkaar”, zegt Van der Leun, die geregeld onderzoek heeft gedaan naar het migratiebeleid tussen 2013 en 2021 en lid was van de Adviesraad Vreemdelingenzaken. „Er wordt vaak gezegd: er is een hardnekkige problematiek van mensen zonder verblijfsstatus die niet uitgezet willen worden. Maar daar voegt strafbaarstelling niets aan toe.” Voor de aanpak van de groep die overlast veroorzaakt voorziet het strafrecht al in voldoende gronden voor vervolging, zegt ze.
Volgens Uzman toont de hele gang van zaken toont juist aan hoe „hypercontroversieel” het asieldossier is. En dus hoe ongebruikelijk dat de Kamer dit onderwerp niet controversieel verklaarde, zoals gebruikelijk is bij majeure wetswijzigingen nadat een kabinet is gevallen. Zo kan de Kamer voorkomen dat een demissionair kabinet over zijn graf heen regeert. Staatsrechtelijk kan het allemaal, zegt Uzman. „Maar je wil een mogelijk totaal andere samenstelling van de Kamer straks niet opzadelen met een volledig nieuwe werkelijkheid.”
