Tijdens de allereerste NAVO-vergadering die de Amerikaanse generaal Dwight Eisenhower voorzat, in april 1951, schreeuwde hij zo hard dat hij twee, drie verdiepingen lager te horen was. President Harry Truman had Eisenhower – de geallieerde oorlogsheld – naar Europa gestuurd om te helpen een dam op te werpen tegen het oprukkende communisme. De NAVO, die in 1949 was opgericht en toen nog haar (tijdelijke) hoofdkwartier had op de Parijse Champs-Elysées, had op dat moment twaalf gevechtseenheden in Europa gestationeerd. De Sovjets hadden er 175. Europa lag in puin en Eisenhower wist dat hij hemel en aarde moest bewegen om de NAVO militair van de grond te krijgen.
Nu, meteen tijdens de eerste vergadering, kwam de ene na de andere nationale delegatie hem inderdaad vertellen dat ze niet genoeg personeel en materieel hadden. Eisenhower ontplofte. Hij sloeg met zijn vuist op tafel en riep dat hij wist dat er tekorten waren. ‘Ik compenseer een deel van die tekorten, met wat ik kan doen en wat ik hierin kan stoppen – de rest moeten jullie doen. En nou aan de slag!’ Toen sloeg hij nog eens op tafel en liep de deur uit.
De NAVO is deze zomer 75 geworden. En als je Deterring Armageddon. A Biography of NATO van de Reuters-journalist en Britse reservist Peter Apps leest, dat vol staat met zulke anekdotes, besef je hoe weinig er eigenlijk veranderd is al die jaren. Bij de oprichting waren er twaalf lidstaten, nu zijn het er 32. Maar de interne issues zijn dezelfde. Altijd gedoe over wie wat levert. Altijd ruzie over geld. Altijd rivaliteit tussen de Amerikanen, die de neiging hebben om belangrijke beslissingen solo te nemen omdat zij toch bijna alles betalen (en omdat ze hun handen vrij willen hebben), en de Europeanen, die zich dan gepikeerd voelen omdat het meestal om hún continent gaat.
En vooral ook: altijd mot tussen Europeanen onderling. Eisenhower schreef in zijn dagboeken dat politieke eenheid in Europa cruciaal was voor de toekomst van het continent, omdat alleen dat veiligheid en welvaart kon garanderen. ‘Heren’, zei Eisenhower bij zijn benoeming in het Witte Huis, ‘er is maar één ding wat we moeten doen en dat is de gemeenschappelijke kracht-spiraal opkrikken. Zij [de Europeanen] geloven in het doel. Nu moeten ze nog in zichzelf geloven.’
Wanneer oud-premier Mark Rutte in oktober NAVO-secretaris-generaal Jens Stoltenberg opvolgt, wordt dit zijn grootste uitdaging: alle kikkers in de kruiwagen zien te houden. Niet omdat ze niet in het doel geloven – Europa beschermen tegen externe dreigingen – maar meer omdat ze allemaal andere ideeën hebben over hoe dat moet gebeuren.
Constant clashes
Apps boek is alleen al daarom nuttige lectuur. Op de een of andere manier wordt de Europese Unie altijd voorgesteld als een vechtclub van assertieve lidstaten met uiteenlopende belangen die grote moeite hebben om compromissen te sluiten, terwijl de NAVO als meer eensgezind en efficiënt wordt afgebeeld. Apps laat zien dat dat deels schijn is. Ook het bondgenootschap draait om consensus. Ook daar zijn er constant clashes tussen lidstaten met verschillende belangen, culturen, verlangens en taboes.
Zelfs de Amerikaanse ergernis over de Europese passiviteit en het gebrek aan inzet en de Europese vrees dat de Amerikanen zullen vertrekken zijn er vanaf het begin geweest. Donald Trump was niet de eerste Amerikaanse president die deze thema’s op de spits heeft gedreven. Al in 1963 zei John F. Kennedy in de National Security Council: ‘Waarom zouden wij in Europa genoeg voorraden hebben om negentig dagen te vechten, als Europese strijdkrachten die onze troepen flankeren voorraden hebben om het maar twee of drie dagen vol te houden?’
Zo bezien is het een huzarenstukje dat de NAVO, net als de EU, nog altijd bestaat. De alliantie heeft de Attisch-Delische Zeebond van Griekse stadstaten, die in 486 voor Christus werd opgericht en het 74 jaar uithield – een record – intussen ingehaald.
Mensen zeggen weleens dat dit de eerste decennia, tot aan de Val van de Muur, in 1989, eenvoudig was. De missie was simpel en eenduidig. De eerste civiele secretaris-generaal, de kleurrijke Britse Lord Hastings Ismay, die in 1952 tegen zijn zin werd benoemd, formuleerde het zo: ‘To keep the Russians out, the Americans in and the Germans down.’ [Om de Russen buiten te houden, de Amerikanen binnen en de Duitsers onder controle.]
Maar zelfs in die tijd, toen de NAVO puur focuste op het Sovjet-gevaar, doorstond het bondgenootschap zware stormen. De Franse president Charles de Gaulle stapte in 1966 uit de militaire tak van de NAVO, waardoor het hoofdkwartier haastig naar België moest verkassen. Andere landen volgden Frankrijk echter niet, en in 2009 werd het land weer volwaardig lid. Ook de Cubacrisis, in 1962, had de NAVO kunnen nekken. De VS beslisten alles zelf en communiceerden niet; andere lidstaten lazen de krant om op de hoogte te blijven. Ook militaire coups in Griekenland en Turkije en Salazars dictatuur in Portugal werden min of meer getolereerd.
De vijand was verdampt
Na de Koude Oorlog was het moeilijker om de NAVO gaande te houden. De Sovjet-Unie, de vijand, was verdampt. Velen vragen zich af wat er gebeurd zou zijn als het bondgenootschap was opgeheven, net als het Warschaupact.
Maar dat gebeurde niet. Integendeel: zodra ze onder het juk van Moskou uit konden, vroegen oud-leden van het Warschaupact meteen het NAVO-lidmaatschap aan – later pas klopten ze bij de EU aan. Ze vertrouwden de Russen voor geen cent en wilden bescherming. Dit was de periode waarin de NAVO ‘groter en zachter werd’, schrijft de Deense militair historicus Sten Rynning in zijn boek NATO. From Cold War to Ukraine, a History of the World’s Most Powerful Alliance. ‘Het werd een soort „hub” voor partnership en dialoog’, onder meer met Rusland. Secretaris-generaal Manfred Wörner, die deze periode ooit omschreef als ‘minder dreiging, maar ook minder vrede’, kreeg zelfs een telegram van toenmalig president Boris Jeltsin, die voorstelde om Rusland lid van de NAVO te maken.
De Joegoslavië-oorlog maakte al snel een eind aan zulke plannen. Rusland en de NAVO namen compleet tegenovergestelde posities in – en dat zei wat, want ook binnen de NAVO liepen de posities sterk uiteen. De Britse premier Tony Blair had hierover zo’n aanvaring met de – toen al pro-Russische – Duitse kanselier Gerhard Schröder dat Blair achteraf opmerkte: ‘Ik dacht dat hij me een klap ging verkopen.’
Op de beruchte episode waarbij Washington Moskou beloofd zou hebben om de NAVO ‘not one inch’ uit te breiden, om het vervolgens toch te doen, gaan Apps en Rynning uitgebreid in. Beiden wijzen erop dat beide partijen uiteindelijk een akkoord bereikten over een groter, softer bondgenootschap waarvan Rusland deel kon uitmaken als het wilde – een deal die Jeltsin in maart 1997, met de Amerikaanse president Bill Clinton in Helsinki, gewoon bekrachtigde. Bij de eerste NAVO-uitbreiding werden de Baltische landen zelfs gepasseerd om Moskou niet teveel te ontrieven.
Zwabberen
Het boek van Peter Apps is een goed geschreven journalistiek boek, met reportages en verhalen, zonder al te veel jargon. Dat van Rynning is compacter en minder verhalend – meer voor de echte insider. Maar welk van de twee je ook prefereert, de teneur is nogal hetzelfde. Zo denken beide auteurs dat westerse leiders de episode rond de NAVO-uitbreiding in de jaren negentig anders hadden aangepakt als ze hadden geweten wat voor effect ze op Moskou had gehad. Maar ze betwijfelen allebei of de uitkomst dan anders was geweest. De NAVO, geconfronteerd met een totaal veiligheidsvacuüm aan zijn oost- en noordgrenzen, had de oud-Warschaupactlanden die desperaat en berooid aan de deur klopten, moeilijk kunnen laten bungelen. Net als in Rusland lag alles er in diggelen. Een cynische maffia eigende zich de failliete staatsinboedel toe. Iemand moest deze landen perspectief en stabiliteit geven. Rusland kon het niet: het lag in de touwen en werd geleid door een dronkaard. Als de NAVO passief had toegekeken en de regio had laten imploderen, had dit heel Europa kunnen destabiliseren.
Daarna ging de NAVO zwabberen. Na 9/11 reet de Amerikaanse War on Terror het bondgenootschap bijna uiteen. De oorlogen in Afghanistan en Irak en later Kosovo en Libië, waar het Westen gewapenderhand democratieën wilde vestigen (en vanwege het Russische veto niet altijd met toestemming van de VN-Veiligheidsraad, zoals het NAVO-verdrag vereist), verdeelden NAVO-landen onderling en joeg het Kremlin hoog in de gordijnen. Dat de Amerikanen steeds vaker ook China op de agenda zetten, hielp evenmin. Het frustreerde westerse bondgenoten. President Poetin voelde zich gepasseerd en gekrenkt door die ‘westerse kruistochten’. Poetin nam vervolgens revanche, in Europa.
In zekere zin is de NAVO, genezen van zijn ‘humanitaire interventies’ en roekeloze mensenrechtenmissies, terug bij af. Poetins invasies in Georgië en Oekraïne en zijn sabotage van het mondiale, multilaterale regelsysteem hebben het bondgenootschap volgens Apps ‘een adrenalineshot’ gegeven: de NAVO richt zich opnieuw op de verdediging van Europa, om het tegen Rusland te beschermen. Rynning noemt dit de ‘redding’ van de NAVO, omdat de schoenmaker terug is bij zijn leest. Hij geeft in zijn laatste hoofdstuk nog enige recepten voor de toekomst: stoppen met het wereldwijde, morele avonturieren, meer Europees leiderschap en meer politieke en materiële investeringen, minder NAVO-toppen (die vanwege de wachtende tv-camera’s altijd met succesjes moeten komen), beter communiceren met de rest van de wereld,en meer strategisch langetermijndenken dan nu het geval is. Na de vermoeidheid, verdeeldheid en kortetermijngekakel wordt het tijd om te focussen en de rangen te sluiten.
In 1957 zei generaal Eisenhower, intussen president, tegen andere leiders van NAVO-landen dat het bondgenootschap op zijn best was in ‘a fast-flowing current of the great stream of history’. In zo’n stroomversnelling leven we nu weer. Hopelijk houdt Mark Rutte de boel een beetje bij elkaar.