Constitutionele hoffelijkheid is een begrip dat de krant te weinig haalt. Maar onlangs hád het dus gekund, toen de rechtbank Den Haag het kabinet afstrafte met de Greenpeace-uitspraak over stikstofbeperking. De rechter legde het kabinet tien miljoen euro dwangsom op als het er niet in slaagt om in 2030 de verslechtering van de natuur te stoppen.
Die dwangsom trok terecht aandacht. De rechtbank vond dat er een „bijzondere aanleiding bestond” om van de ‘constitutionele hoffelijkheid’ af te wijken. Die houdt in dat de staat geacht wordt te doen wat de rechter beveelt, ook zónder stok achter de deur. Dwangsommen zijn overbodig. De staat handelt qualitate qua te goeder trouw. Binnen de trias politica gaat men in beginsel fatsoenlijk met elkaar om. Op basis van ongeschreven regels, vrijwillig en integer.
Maar dit zijn dus andere tijden. Op goede manieren rekent de rechter niet meer. Ook niet van de overheid, noteerde de Haagse civiele rechter, die tien miljoen euro dwangsom uitschreef. Als het om stikstof gaat, voert het kabinet kennelijk opzettelijk ontoereikend en dus onrechtmatig beleid. En moet het nu voorrang geven aan de ‘meest kwetsbare natuur’, ongeacht hoger beroep. Nu dus. Die tien miljoen dwangsom, in één keer te verbeuren, zet de zaak op scherp.
Dit past in een trend. Onlangs nam Jaap Polak (69) afscheid als bestuursrechter bij de Raad van State en hoogleraar aan de Leidse Universiteit. In z’n slotrede constateert hij dat de afstand rechter-overheid groeit. Overheden die uitspraken negeren en dwangsommen laten oplopen zijn geen uitzondering meer. De verkilling tussen rechter en staat zette ongeveer tien jaar geleden in. Sindsdien is de overheid „wezenlijk minder betrouwbaar” dan „zoals we die lang gekend hebben”, schrijft hij. Dat is meer dan pijnlijk.
Lang niet meer alles wat er namens de staat in de rechtszaal wordt beweerd kan nog door de rechter worden geloofd. De Toeslagenaffaire was het keerpunt. Polak wijt die niet aan opzet of kwade trouw, eerder aan kafkaiaans „langs elkaar heen werken”. Maar het resultaat is hetzelfde. Tot ruwweg 2010 kon de rechter „voor waar aannemen” wat de ambtenaar in de rechtszaal beweerde. Daarna niet meer. Een duidelijke „schending van de rechtsstaatgedachte”.
Daar zou de rechter op zichzelf nog mee kunnen dealen: door kritischer te zijn, of rechterlijke uitspraken aan te houden om overheidsbeloften te kunnen controleren. Maar wat als de overheid uitspraken van een rechter niet meer uitvoert uit onwil of onmacht? Dat lijkt immers in de stikstofzaak te zijn gebeurd. Het komt ook vaker voor. Polak voorspelde bij z’n afscheid in december al dat het tussen rechter en overheid op het stikstofdossier helemaal fout zou lopen. Daar had de Raad van State de overheid immers al in 2019 duidelijkheid geboden. Waarna er dus niks is gebeurd. Zijn conclusie: de staat is „óf minder bereid of minder in staat” te doen wat de rechter zegt. Polak trekt een paradoxale conclusie. „De rechter doet vaker dan vroeger uitspraken die er politiek echt toe doen, maar zijn uitspraken lijken minder bindende kracht te hebben.”
Het probleem steekt dus dieper dan het sneuvelen van de ‘constitutionele hoffelijkheid’. Dit gaat over de wil van de staat te doen wat de rechter zegt. Het is te zien aan de vele berichten over bestuurlijke dwangsommen. Met enige regelmaat eist de ene overheid bij de bestuursrechter de ándere overheid met een dwangsom te corrigeren. Die dat dan niet kan, of niet wil. Zie Ter Apel waar de gemeente en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) elkaar in de rechtbank bezighouden. Dwangsommen lopen ook elders op, veelal wegens ‘niet tijdig’ besluiten, vaak door personeelstekort of onverwacht gestegen aanbod.
Lees ook
bestuursrechter weinig doen
Dwangsommen zorgen veelal niet voor verandering. Maar wel tot het weglekken van geld. De IND was er vorig jaar 36,8 miljoen euro aan kwijt. Zo’n dwangsom is dan niet meer dan het verschuiven van belastinggeld naar de toevallige belanghebbende die zichzelf bovenop de stapel wist te procederen. Zijn dwangsommen überhaupt nog effectief, rechtvaardig of proportioneel? Als Greenpeace straks in 2030 tien miljoen euro dwangsom mag incasseren, is er dan iets opgelost of verbeterd? Of moet de vólgende civiele rechter dan 100 miljoen opleggen?
‘Constitutionele hoffelijkheid’ komt te voet en gaat te paard, net als gezag. Geld rondpompen tussen overheden en burgers via dwangsommen is een ontbindingsverschijnsel geworden.
