Burgerberaad heeft niet zomaar gezag

De enorme overwinning van de BoerBurgerBeweging (BBB) bij de Provinciale Statenverkiezingen is de zoveelste in een rij verkiezingen waarin een nieuwe partij ‘namens het volk’ grote winst boekt. Het is een herhaald signaal dat het vertrouwen van burgers in de huidige politici tot het dieptepunt is gedaald. Er is sprake van een systematisch probleem in de representatieve democratie, met een aanhoudende stroom nieuwkomers op de flanken en een uitgewoond redelijk midden. Gekozen politici komen amper nog tot besluitvorming en de politiek verliest gezag.

Een gezagscrisis wordt tastbaar. Burgerparticipatie wordt dan vaak als oplossing naar voren geschoven, zeker bij klimaatvraagstukken. Recentelijk nog door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Bovendien heeft de regering vergevorderde plannen voor een burgerberaad. Nu politici en bestuurders niet langer voldoende gezag hebben om het vertrouwen in en het gezag van de democratie te stutten, poogt men om het gezag van de democratie te herstellen door het te verplaatsen van volksvertegenwoordigers naar burgers zelf. Daarom moeten we het over gezag hebben. En dan dus niet het gezag van overheden, politici, agenten of leraren, maar juist ook het gezag van burgers. Dat lijkt vast te staan, maar de vraag is of dat terecht is.

Gezag is een bijzondere vorm van macht, namelijk vrijwillig aanvaarde macht. Er is sprake van gezag wanneer bijvoorbeeld de aanwijzingen van overheden, leraren, agenten, rechters of ministers vrijwillig worden opgevolgd, terwijl de mogelijkheid bestaat dit niet te doen. Een mogelijkheid die burgers laten liggen, omdat ze de aanwijzingen legitiem vinden.

Die legitimiteit kan een gezagsdrager ontlenen aan zijn of haar kennis, maar ook aan het proces waarmee aanwijzingen tot stand kwamen. Burgers kunnen maatregelen aanvaarden waarmee ze het inhoudelijk oneens zijn, vanwege de rechtvaardige procedure. In een democratische rechtsstaat komt daarbij de wetenschap dat gezagsdragers per definitie tijdelijk in functie zijn en besluiten altijd herzien kunnen worden.

Kritisch tegenover het gezag

Gezag heeft dus ook een centrale plaats in een democratie, juist omdat het vrijwillig aanvaarde macht is. Volgens de democratie-theoreticus Marc Warren (1996) is het uitdragen van een progressieve, democratische conceptie van gezag noodzakelijk. In een vitale democratie staan burgers terecht kritisch tegenover het gezag.

Maar progressieven hebben de afgelopen vijftig jaar gezag als tegengesteld aan democratie begrepen. Ze zijn gezag (autoriteit) gelijk gaan stellen aan autoritair en dus fout. Zo hebben ze het gezag van traditionele functionarissen (leiders van kerk, middenveld en politieke partijen, maar ook experts en hulpverleners) bewust uitgekleed. Daarmee is gezag het monopolie geworden van conservatieven, die het woord autoriteit in de mond bestorven ligt maar vooral bedoelen dat minderheden of kinderen hun mond moeten houden.

Dat wordt op dit moment snel problematischer. Onlangs bleek bijvoorbeeld dat het aantal politici en andere publieke personen dat persoonsbeveiliging nodig heeft, sinds het begin van deze eeuw is vertienvoudigd. Ook vallen burgers ambulancemedewerkers en andere uniformdragers aan, of ze halen hun schouders op over uitspraken van rechters, artsen of klimatologen – ‘ook maar een mening’. Niet gek, nu ook volksvertegenwoordigers elkaar meer uitschelden.

Schort de democratie op

Democratisch gezag lijdt ook onder ambities om de planeet te redden. Onder klimaatactivisten leeft het idee dat het klimaat ons vraagt de democratie op te schorten. Als we wachten op vrijwillig aanvaarde maatregelen, is het in hun ogen te laat: het is beter dat de mensen die het kunnen weten kunnen (‘technocraten’) besluiten, met een beroep op de mensenrechten, of met hulp van kunstmatige intelligentie, of in samenwerking met innovatieve bedrijven. Maar daarmee raken we democratisch gezien nog verder van huis.

Het gezag is de afgelopen jaren succesvol uitgekleed, maar het is tijd om het nu weer aan te kleden. In nieuwe kleren. Het klimaat vergt dat we opnieuw nadenken over wat we verwachten van democratisch gezag. Huizen isoleren, industrieën omvormen, leefstijlen veranderen, solidariteit met toekomstige generaties, het koesteren van het landschap: hoe herwinnen we het gezag dat nodig is om hier beslissingen over te nemen die mensen vrijwillig aanvaarden?

In antwoord op die vraag wordt regelmatig het burgerforum (of burgerberaad) genoemd. Als we een gelote groep burgers een tijdje indringend met elkaar over het klimaat laten praten, kunnen ze tot besluiten komen die door medeburgers vrijwillig aanvaard worden. Maar vanzelf gaat dit niet. Hoe kunnen burgerberaden voor herstel van het gezag zorgen? Lopen we niet het gevaar dat het hedendaags gezagsprobleem zich van politici en bestuurders naar burgers verplaatst? Merkwaardig genoeg komen deze vragen in de literatuur en in de beleidsplannen nauwelijks aan de orde.

De al genoemde WRR betoogde recent dat het burgerperspectief bij klimaatproblematiek beter tot uitdrukking moet komen, door burgers te raadplegen via peilingen of een burgerberaad. Burgers zouden zich met name moeten buigen over rechtvaardigheid in klimaatbeleid, als aanvulling op technocratische en juridische perspectieven op het klimaat. De hoop is dat burgers hun medeburgers van het burgerberaad gezag toekennen. Ervaring in andere landen laat zien dat dit kan. Het meest genoemde en meest overtuigende voorbeeld hiervan is het burgerberaad over abortus in Ierland van 2016.

Lees ook: Burgerberaden leiden tot een chaotische democratie

Bekwaam, betrouwbaar, betrokken

Maar de vraag waar de WRR niet op in ging: wat maakt dat burgerparticipatie als gezagsvol wordt ervaren? De al genoemde Raad voor Openbaar Bestuur boog zich onlangs wel over de vraag hoe gezag tegenwoordig ontstaat. Gezag komt volgens deze raad tot stand wanneer gezagsdragers bekwaam, betrouwbaar en betrokken zijn. Bekwaam: kennis van zaken hebben. Betrouwbaar: moreel, rechtvaardig en authentiek zijn. Betrokken: in verbinding staan met degenen die je macht aanvaarden, recht van spreken hebben, representatief zijn. De overheid is dit alles niet meer volgens de ROB, en heeft daarmee haar eigen gezag ondermijnd. Om haar gezag te herstellen moet de overheid haar eigen bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid verbeteren.

De ROB bespreekt alleen de rol van de overheid. Gezien de voorliggende plannen van minister Rob Jetten (Klimaat en Energie, D66) om in het najaar een nationaal burgerforum over klimaat te organiseren, is het tijd de analyse ook naar het gezag van burgers te vertalen. Dat gezag van burgers is niet gegarandeerd, want burgerparticipatie lijdt doorgaans aan dezelfde euvels als representatieve democratie. Theoretisch opgeleiden zijn steevast oververtegenwoordigd en beraadslagingen blijven voor niet-deelnemers ver van hun bed.

Om gezag te verwerven moet een burgerberaad dus (net als de overheid) bekwaam, betrouwbaar en betrokken zijn. Bekwaam: de leden moeten langdurig met elkaar hebben gesproken en veel informatie hebben verkregen en uitgewisseld. Betrouwbaar: leden moeten daadwerkelijk een afspiegeling zijn van identiteiten en meningen. Het moet van tevoren duidelijk zijn wat er met de resultaten gaat gebeuren. En de leden moeten betrokken zijn: er moet een levendige uitwisseling hebben bestaan met het bredere publiek. Het plan van Jetten voorziet daarin, door gewogen loting, door ervaren gespreksleiders in te zetten, door de bijeenkomsten deels te streamen zodat de rest van de bevolking ook mee kan kijken, door uit te spreken dat het parlement het laatste woord zal hebben.

Het recente Amsterdamse mini-burgerberaad over klimaatbeleid liet onlangs al wel zien hoe moeilijk het is om aan deze voorwaarden te voldoen. Dit burgerberaad scoorde goed op betrouwbaarheid: het verliep in een constructieve sfeer, deelnemers hadden het gevoel op een beschaafde manier aan iets belangrijks deel te nemen. Dat valt makkelijk te contrasteren met de veel gehoorde kritiek dat politici zich te weinig met de echt belangrijke zaken bezighouden.

Maar het beraad scoorde minder goed op bekwaamheid: deelnemers misten handvatten om weloverwogen keuzes te maken. Ze konden consequenties van sommige mogelijke maatregelen niet goed inschatten en ervoeren te weinig tijd om voldoende diepgaand op de problematiek in te gaan. Ook was het burgerberaad beperkt betrokken: de deelnemers waren niet representatief voor de bevolking als geheel, met name wat betreft opleidingsniveau.

Dit laatste is dus door gewogen loting te verhelpen. Maar wat ingewikkeld blijft is dat zowel de bekwaamheid als de betrokkenheid deels afhankelijk blijven van de invloed van experts. Wanneer een politicus zich laat overtuigen door een expert, staat daar een politicus tegenover die door een andere expert is beïnvloed. Maar wanneer een burgerberaad zich laat overtuigen door een (toevallige) expert, bestaat die tegenkracht niet. Die tegenkracht moet uit de groep zelf komen en de buitenwereld ziet daar niet veel van, al kan streamen helpen. Maar wie ontevreden is met de uitkomsten van het burgerberaad zal betogen dat achter de schermen alles voorgekauwd is. Het gezagsprobleem (‘wie bij jij om namens mij te spreken?’) wordt dan niet opgelost, maar verplaatst van politici naar burgers. Daar wordt het niet vanzelf kleiner. Het kan ook groter worden.

Ingebeelde meerderheid

Dit is geen reden om burgerfora en andere vormen van burgerparticipatie af te blazen. Participatie is een welkom alternatief voor het inmiddels nogal uitgekauwde ‘luisteren naar het volk’. Met dat populisme claimt nu al enige decennia zo’n beetje elke vier jaar een nieuwe verlosser de macht namens een ingebeelde meerderheid. Het heeft nog geen enkel maatschappelijk probleem opgelost. Een actievere rol voor burgers is wenselijk.

Maar behalve het ‘bekwaam, betrouwbaar en betrokken’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur is er daartoe nog een eigenschap nodig, namelijk visie. Bij nieuwe vormen van participatie zoals burgerberaden gaat terecht veel aandacht uit naar het ontwerp en de procedure om burgers zo eerlijk mogelijk bij elkaar te brengen. Maar voor gezagsvolle burgerparticipatie is minstens zo belangrijk dat burgers samen een gedeeld beeld ontwikkelen van een gezamenlijke toekomst, waarin opofferingen die we allemaal moeten betrachten aanvaardbaar worden.

Alleen met een langetermijnperspectief voldoet participatie aan een andere les van buitenlandse burgerberaden, dat de bevolking over het onderwerp verdeeld is langs scheidslijnen die niet samenvallen met scheidslijnen tussen politieke partijen. Het gezag dat nodig is voor vrijwillige aanvaarding van moeilijke besluiten, heeft zo’n een lonkend perspectief nodig, en een voorstel voor een weg daarheen.

De politiek zelf is nu immers momenteel weinig visionair. Klimaatdebatten stranden in geruzie over het verschil tussen 2030 versus 2035, op de toon van ‘slikken of stikken’. Democratisch gezag verleidt echter tot knikken, tot instemming, en hopelijk kunnen burgers daaraan bijdragen.