N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Analyse
Bouwsector Wat betekent de uitspraak van de Raad van State voor de bouw? Wel een nieuwe woonwijk, maar geen toerit naar de snelweg.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data92701089-40f8b5.jpg)
Foto Walter Herfst
„Hoewel de bouwvrijstelling door deze uitspraak van tafel is, betekent dat niet dat de bouw in Nederland op slot gaat.” De toelichting bij de Porthos-uitspraak van de Raad van State was woensdag misschien geruststellend bedoeld, maar voor bedrijven in de bouwsector voelt het evengoed alsof ze tweeënhalf jaar terug in de tijd zijn geworpen. De Raad van State haalde in mei 2019 een streep door het Programma Stikstof Aanpak (PAS), wat leidde tot een acute bouwstop en waardoor boerenbedrijven niet langer konden uitbreiden. Landbouwvoertuigen en bouwkranen stonden om beurten op het Malieveld in Den Haag.
Als oplossing kwam het kabinet met de bouwvrijstelling, waardoor stikstofuitstoot van bouwmaterieel niet mee hoefde te tellen voor de vergunningsaanvraag. De vergunningverlener keek voortaan alleen naar de stikstofuitstoot tijdens het gebruik van een nieuwe weg of woonwijk, niet naar de aanleg. De bouw kon zo blijven bouwen, en het kabinet richtte de politieke aandacht vooral op de uitstoot van de boerenbedrijven.
Maar woensdag werd ook de bouwvrijstelling door de hoogste bestuursrechter onverbindend verklaard, en zijn de bouwers de facto weer terug bij af.
Nu de uitstoot van bouwmaterieel dus ook meetelt, wordt het voor projecten waarbij veel stikstof wordt uitgestoten, zoals de aanleg van wegen en bruggen, met name lastig om genoeg stikstofruimte te vinden. Voor kleinere projecten met minder uitstoot is de opgave weliswaar minder groot, maar in veel gevallen zijn bouwprojecten met elkaar verweven. Een nieuwe woonwijk heeft immers ook een toerit naar de autoweg nodig. Zo kan de impact van de uitspraak van de Raad van State groter zijn dan nu misschien lijkt.
De Raad van State ziet overigens wel een belangrijk verschil met de afschaffing van het PAS: de bouw- en sloopwerken in Nederland liggen op dit moment niet acuut plat. Reeds verleende bouwvergunningen waarbij gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling, zijn onherroepelijk en kunnen dus niet zomaar worden ingetrokken. Bouwkranen die woensdagochtend werden opgestart, konden na de uitspraak van 10.15 uur gewoon doordraaien. Ook blijft het mogelijk om zonder natuurvergunning te bouwen, mits bouwers aan kunnen tonen dat hun stikstofuitstoot zo laag is dat er geen significante schade aan de natuur ontstaat.
Toch spreken bouwbedrijven en projectontwikkelaars opnieuw van een bouwstop. Branchevereniging Bouwend Nederland noemt het oordeel „dramatisch voor de bouw”. De uitspraak treft de gehele sector en gaat over alle bouwprojecten die vanaf vandaag beginnen – van huizenblokken tot windmolens. In de bouwsector, waarin met planningen vaak jaren vooruit wordt gewerkt, worden vertraging en onzekerheid gezien als stilstand.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data92711466-142074.jpg)
Lees ook: De stikstofuitspraak in de Porthos-zaak blokkeert de grote ambities van kabinet
Tijd en geld
De precieze vertraging na deze uitspraak ontstaat vooral doordat bouwbedrijven en projectontwikkelaars voortaan bij elk project moeten berekenen wat de stikstofuitstoot van hun machines is, en of die mogelijk schadelijk is voor beschermde natuurgebieden in de buurt. Dat kost tijd, geld en specialistische kennis.
Onder de bouwvrijstelling telde alleen mee wat de stikstofuitstoot van de uiteindelijke gebruikers van de te bouwen woning of snelweg zou zijn, en was zo’n ‘voortoets’ dus niet verplicht.
Als bij de eerste berekening niet kan worden uitgesloten dat er schade ontstaat aan de natuur, moet er daarna nog eens een ‘passende beoordeling’ worden gemaakt: een ecologisch rapport waarin precies staat aangegeven wat de mogelijke schade kan zijn.
„De ecologen bij ons in het bedrijf gaan het dus erg druk krijgen”, voorspelt energietransitie-adviseur Evert Holleman van ingenieurs- en adviesbureau Royal HaskoningDHV. „Zij moeten nu bij alle projecten beoordelen of de stikstofuitstoot voor significante schade aan de natuur zorgt of niet. Als je kunt aantonen dat dat niet zo is, mag je gaan bouwen. Maar die beoordeling moet wel eerst gebeuren.”
Niet elk bouwbedrijf heeft dit soort experts in dienst. Branchevereniging Bouwend Nederland vreest dan ook dat de kosten voor inhuur van dit soort kennis de kosten van bouwprojecten nog verder laat stijgen, en de looptijden van bouwprojecten langer zullen worden.
Waarschijnlijk heeft vooral de aanleg van infrastructuur te lijden onder de uitspraak
Nog een vertragende factor is dat alle extra stikstofberekeningen ook moeten worden getoetst en, waar nodig, er ook extra vergunningen moeten komen. Bij provincies en gemeenten staan de afdelingen die zorg dragen voor het verlenen van de vergunningen al jaren onder grote druk wegens personeelstekorten. De vrees van de bouwsector is dat vergunningsprocedures door de extra hoeveelheid werk alleen nog maar langer zullen duren.
Het exacte aantal bouwprojecten dat door het wegvallen van de bouwvrijstelling wordt getroffen is nog onduidelijk. Globaal valt wel te zeggen dat bij kleinere projecten als de bouw van woningen en kantoren minder stikstofuitstoot plaatsvindt dan bij grotere infrastructuurprojecten. „Voor kleinere werken is het bouwmaterieel doorgaans minder zwaar en staan er minder lang dieselmotoren te draaien op de bouwplaats”, aldus Nicolette Zandvliet, jurist bij Neprom, de branchevereniging voor projectontwikkelaars. „Zeker op kleine bouwprojecten wordt al gewerkt aan manieren om minder stikstof uit te stoten.”
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data92710470-c9915c.jpg)
Met name bij infrastructuur ligt dat vaak ingewikkelder. Voor de aanleg van wegen en bruggen zijn vaak zware machines nodig die relatief meer stikstof uitstoten. De infrastructuur is vaak onmisbaar – en niet alleen in het voorbeeld van de woning en de toerit naar de autoweg. Ook bij projecten voor het opwekken van duurzame energie is die onderlinge afhankelijkheid van projecten een probleem, zo stelt Holleman van Royal HaskoningDHV. „We leggen momenteel veel infrastructuur aan voor de energietransitie. Denk aan uitbreidingen van het elektriciteitsnet, zodat we windparken en zonne-energie daarop kunnen aansluiten. Hiervoor is zwaar materieel nodig, en dit kan dus niet plaatsvinden als er onvoldoende stikstofruimte is.”
Wat Holleman maar wil zeggen: een windmolen of zonnepark neerzetten is tamelijk zinloos als je die voorlopig niet kunt aansluiten op het elektriciteitsnet. En daar tekent zich meteen het volgende probleem af: hebben investeerders nog wel interesse voor windmolenparken als de basis-infrastructuur er niet kan komen? „Projecten zijn van elkaar afhankelijk. We zien dat investeringen worden uitgesteld naarmate de onzekerheid voortduurt. Er is namelijk nog geen zicht op een termijn waarop dit stikstofprobleem wordt opgelost.”
Ook in de woningbouw is investeringsbereidheid een probleem, zo stelt Zandvliet van branchevereniging Neprom. „Het wordt steeds moeilijker om investeringsbeslissingen te maken als je zoveel tegenwind hebt”, aldus Zandvliet. „Het is aan de overheid om nu in te stappen en ervoor te zorgen dat projecten gefinancierd kunnen worden en we met z’n allen de eindstreep halen.”
Stikstofruimte elders wegnemen
De vraag is nu wat er kan gebeuren om bouwplannen toch door te laten gaan. Daar zijn grofweg twee richtingen voor: zo goed als stikstofvrij bouwen, of zorgen dat er stikstofruimte elders wordt weggenomen. Voor de eerste oplossing speelt mee dat er niet genoeg elektrisch aangedreven bouwmaterieel beschikbaar is voor alle projecten, hoewel er wel innovatie plaatsvindt.
Bouwend Nederland schrijft daarom in een reactie op de uitspraak dat het kabinet „heel snel” stikstofruimte zal moeten vrijspelen door piekbelasters uit te kopen, een maatregel die in het rapport van Johan Remkes al werd voorgesteld maar die maatschappelijk zeer gevoelig ligt.
Neprom stelt een andere aanpak voor. De projectontwikkelaarsvereniging vindt dat de overheid nu aan zet is om voor woningbouw met een „gestandaardiseerde stikstofbeoordeling” te komen om in elk geval de woningbouw door te laten gaan. Dit moet een „ecologische benadering” zijn, in plaats van een algehele bouwontheffing. Holleman van Royal HaskoningDHV sluit zich daarbij aan. „We zijn nu heel erg gefocust op alleen stikstof. Waarom kunnen overheid en bedrijfsleven niet samen kijken of ze de Natura 2000-gebieden in hun geheel sterker kunnen maken, door met ecologen vast te stellen hoe we de biodiversiteit kunnen versterken?”
Welke oplossing het ook wordt, door de uitspraak worden projecten voortaan per geval bekeken. En dit soort maatwerk kost in de regel meer tijd en geld. Uitstel van bouwprojecten en kabinetsambities lijkt hierdoor onafwendbaar.
Interview Johan Vollenbroek E9
