Sinds de Europese Unie in oktober 2023 een grensheffing heeft ingevoerd voor een zestal klimaatvervuilende grondstoffen als staal, cement en kunstmest, is de kritiek niet van de lucht. Ook al bevindt de heffing zich nog in een testfase en zal het geld pas vanaf 2026 daadwerkelijk worden geïnd, toch zijn veel landen nu al woedend over wat ze beschouwen als puur protectionisme. India dreigt met een klacht bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Ontwikkelingslanden vinden het oneerlijk dat zij nu moeten betalen, terwijl westerse bedrijven groot zijn geworden toen niemand nog van broeikasgassen had gehoord.
Twee weken geleden sloot Ngozi Okonjo-Iweala, de Nigeriaanse voorzitter van de WTO, zich aan bij de critici. In een interview met de Financial Times zei ze te vrezen voor een reeks rechtszaken die uiteindelijk de wereldhandel zullen belemmeren en ten koste gaan van economische ontwikkeling. Laten we internationale handel niet zien als een probleem, benadrukte Okonjo-Iweala, maar als middel om klimaatverandering te helpen voorkomen.
Europa doet intussen of zijn neus bloedt. Nee hoor, het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), zoals de koolstofheffing officieel heet, is geen protectionisme of verkapte importbelasting. De Europese Commissie zegt het te zien als een noodzakelijk kwaad om eerlijke concurrentie op de internationale markt te garanderen. Europa heeft nu eenmaal het strengste klimaatbeleid ter wereld en moet iets doen om ‘carbon leakage’ te voorkomen – bedrijven die de Unie ontvluchten naar landen die het minder nauw nemen met het klimaat.
Een simpele verordening
De verordening werkt in principe heel simpel: voor de eerder genoemde grondstoffen vraagt de EU een importheffing die vergelijkbaar is met de koolstofprijs die Europese bedrijven gedurende het productieproces hebben betaald. Daardoor wordt een eerlijk speelveld gecreëerd en is er voor de Europese bedrijven geen reden om productie naar het buitenland te verplaatsen. Goed voor de Europese economie, en goed voor het klimaat.
Bovendien worden landen door CBAM gestimuleerd om hun eigen klimaatbeleid aan te scherpen. Want als ze kunnen aantonen dat ze zelf ook hun uitstoot reguleren – bijvoorbeeld door bedrijven zelf een CO2-heffing op te leggen – betalen ze niets of in ieder geval veel minder. Landen die slim zijn, voorkomen dat ze de EU moeten betalen en houden het geld zelf.
Maar dat is de theorie. In de praktijk valt er wel wat af te dingen op de Europese richtlijn. Zowel klimaatjurist Harro van Asselt (hoogleraar in Cambridge) als milieueconoom Hauke Ward (universitair docent in Leiden) begrijpt best dat Europa iets moet doen om zijn economie te beschermen tegen het weglekken van bedrijvigheid met een hoge CO2-uitstoot, maar beiden hebben twijfels over de rigide manier waarop de EU de richtlijn heeft vormgegeven.
De gevolgen zijn, zeggen ze, vooral groot voor de armste landen met een vaak nog een zeer koolstofintensieve industrie. „Je kunt je afvragen of de heffing rechtvaardig uitpakt”, zegt Van Asselt, medeauteur van een onderzoek naar CBAM door het World Trade Institute, in een videogesprek vanuit Engeland. „En of die wel in overeenstemming is met het beginsel van de common but differentiated responsibilities [het principe dat mondiaal klimaatbeleid een gezamenlijke maar niet door alle landen gelijk gedragen verantwoordelijkheid is].” Maar dat is geen harde eis, voegt hij eraan toe. „Europa overtreedt hiermee niet een of ander internationaal klimaatrecht.” Dat Europa heeft beloofd om mee te denken en arme landen te helpen, is volgens Van Asselt „niet meer dan een halve belofte”.
Hauke Ward was medeauteur van een publicatie in het wetenschappelijk tijdschrift Nature Communications Earth & Environment over de implementatie van de CBAM-heffing. Net als Van Asselt denkt hij dat het succes ervan uiteindelijk zal afhangen van de betrokkenheid van lage- en middeninkomenslanden. En net als Van Asselt vreest hij dat juist die landen disproportioneel worden geraakt.
Arme landen voelen de importheffing als een vorm van neokolonialisme
Er zijn, zeggen beiden, verschillende manieren om dat te voorkomen. Waarom heeft de EU bijvoorbeeld voor de allerarmste landen geen uitzondering gemaakt? Volgens Van Asselt is dat ook binnen de WTO juridisch best te verdedigen, en bovendien snapt iedereen dat de armste landen niet het echte probleem vormen. „Europa zou zo een politiek signaal afgeven. Het zou de Europese positie in het internationale klimaatoverleg versterken.”
Volgens Ward zou het ook helpen als de EU (een deel van) het geld dat de heffing moet opleveren direct naar de armste landen laat terugvloeien. „Nu betekent de maatregel voor ontwikkelingslanden vooral een last, terwijl ze hun geld hard nodig hebben voor economische ontwikkeling en om de bevolking uit de armoede te halen”, aldus Ward.
EU steekt het geld in eigen zak
Ook Van Asselt heeft er moeite mee dat de EU de heffing – die volgens sommige schattingen in het eerste jaar ruim 9 miljard euro oplevert – in eigen zak steekt. „De Europese Commissie en de lidstaten zeggen dat dit nodig is vanwege Europese begrotingsregels”, zegt hij. „Dat kan zo zijn. Maar je kunt mij niet wijsmaken dat de EU niet tegelijkertijd een parallel fonds kan creëren met een vergelijkbaar bedrag om bepaalde landen te helpen hun energievoorziening en industrie te vergroenen.”
De VN-fondsen voor klimaatschade en aanpassing aan klimaatverandering zouden ook een uitstekend doel zijn voor de opbrengsten uit CBAM. „Ook daarmee kan Europa redelijk wat goodwill bij die landen creëren”, aldus Van Asselt. Volgens Ward lijkt het erop dat de EU doof is voor de kritiek. „Voor arme landen voelt dat als een vorm van neokolonialisme”, zegt hij.
Van Asselt zet vraagtekens bij de korting die landen krijgen als ze een CO2-prijs invoeren. Alsof dat het beste beleidsinstrument is voor alle landen. Behalve de VS, waar een koolstofprijs politiek onhaalbaar is, zijn opnieuw vooral de armste landen de dupe. „Europese landen hadden al tien tot vijftien jaar ervaring met een koolstofprijs voordat ze een emissiehandelssysteem invoerden. Ontwikkelingslanden zijn nog lang niet zo ver. Het ontbreekt ze aan kennis en infrastructuur om de uitstoot van broeikasgassen gedetailleerd in kaart te brengen. In die landen zijn andere maatregelen – zoals een subsidie voor hernieuwbare energie – waarschijnlijk veel effectiever.”
En dat is belangrijk. Omdat klimaatverandering steeds meer schade aanricht. „Het terugdringen van broeikasgassen is in ieders belang, ook in dat van ontwikkelingslanden”, zegt Ward. „Nog steeds komt er ieder jaar 40 tot 50 gigaton kooldioxide bij in de atmosfeer. Voor effectief klimaatbeleid begint de tijd te dringen.”
