Een nieuw strafrechtelijk onderzoek naar de Rabobank. Een mogelijke boete voor de Volksbank. Langlopende strafzaken tegen de top van ABN Amro en ING. Rechtszaken tussen neobank Bunq en De Nederlandsche Bank. Wie anno 2023 de Nederlandse bankensector van een afstandje volgt, kan de impressie krijgen dat het antiwitwasbeleid nog steeds niet op orde is en banken nog altijd te maken hebben met een zeer ontevreden toezichthouder.
In zijn kantoor aan de Amstel wekt Steven Maijoor, directeur bankentoezicht van De Nederlandsche Bank, een heel andere indruk. Ja, een aantal instellingen moet nog hard aan de slag om achterstanden weg te werken. „Maar het is nu echt een prioriteit bij het overgrote deel van de bancaire sector. Er worden middelen aan besteed. Er worden mensen op gezet. Het gaat er nu over dit beleid zo goed mogelijk uit te voeren.”
Die uitvoering is de aanleiding voor dit gesprek. Ongeveer een jaar geleden zette de toezichthouder onder leiding van Maijoor in een rapport uiteen hoe de antiwitwasaanpak effectiever ingericht kan worden. Banken zetten – na flinke boetes en veel waarschuwingen – inmiddels veel middelen en mensen in om witwassen tegen te gaan. Het idee van DNB een jaar geleden: samen met de sector realiseren dat geld en manschappen op de hoge risico’s worden geconcentreerd. En tegelijk: ervoor zorgen dat klanten die geen kwaad in de zin hebben, meer met rust worden gelaten.
Lees ook
DNB wil witwasaanpak meer richten op klanten met de hoge risico’s: ‘De pijplijn is overvol’
Tweede aanleiding: vanaf deze week mogen banken en andere financiële instellingen reageren op een document van bijna negentig pagina’s dat het resultaat is van rondetafelgesprekken die DNB het afgelopen jaar voerde. Onderwerp: hoe de nieuwe aanpak van DNB „handen en voeten” te geven, aldus Maijoor. „Je kan aankondigen dat we het anders willen en de witwasaanpak meer risico-gebaseerd willen hebben. Maar dan krijg je veel vragen: hoe dan?”
Het document bevat vragen en antwoorden met betrekking tot de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), en good practices, voorbeelden uit de praktijk die volgens DNB goed kunnen werken. „We noemen het bewust geen ‘Leidraad’ meer, maar ‘Q&A’. Met de naamsverandering willen we weergeven dat de Wwft veel open normen heeft. We geven met dit document aan hoe wij denken dat je die kunt invullen. Maar wellicht zijn er ook andere manieren. De leidraad werd namelijk ten onrechte gezien als een soort wet. Dat was het natuurlijk niet.”
Werd dat ten onrechte zo bij DNB gezien, of bij de banken?
„Nou ja, er is kennelijk een soort praktijk ontstaan waarbij men denkt: zo moet het. Zo leefde het idee dat DNB inzet van technologie niet zou goedkeuren – en dat is niet zo. De Q&A geeft daar ook antwoorden over, op het gebied van machine learning en identificatie op afstand. Het document biedt handvatten voor hoe je dat moet doen. Of – ik moet de woorden goed gebruiken – over hoe je dat kán doen.”
Bunq is naar de rechter gestapt omdat het die open norm anders invulde dan DNB toestond. De online bank wilde haar klanten indelen in hoog en laag risico op basis van data-analyse en kunstmatige intelligentie. Bunq won die zaak. Heeft dat bijgedragen aan de andere opstelling van DNB?
„Het is logisch dat, nu we ons meer concentreren op waar de hoge risico’s zitten, er vragen komen hoe dat precies gedaan moet worden. Deze zaak heeft nog een keer benadrukt dat dit om een open norm gaat.”
Maar er is wel een verschil tussen vragen stellen aan je toezichthouder, of die voor de rechter moeten slepen om de open norm anders ingevuld te krijgen.
„Het is heel goed dat het open normen zijn. Daardoor is er in de praktijk ruimte om te handelen. Je zou niet willen dat alle details van de praktijk in wetgeving zijn vastgelegd. We hebben heel veel discussies met instellingen over de invulling van de open norm, en die komen nooit in de publiciteit. Maar soms is het ook voor ons gewoon prettig om te horen hoe de rechter ernaar kijkt. Het kan gebeuren dat we bewust naar de rechter gaan om te kijken hoe bepaalde zaken moeten worden ingevuld. En we hebben geleerd van die Bunq-zaak, die heeft nogmaals benadrukt: dit is een open norm; er zijn meer wegen die naar Rome leiden.”
Jullie hebben afgelopen jaar veelvuldig met de banken om tafel gezeten om te praten over de praktijk van hun functie als financieel poortwachter. De banken zijn positief over dat overleg. Hoe vonden jullie het?
„Die ronde tafels waren heel nuttig om van elkaar te leren, ook de banken onderling. Je deelt ervaringen. Dat gesprek is natuurlijk heel erg van belang, omdat het uiteindelijke doel van de wet het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering is. Met die kennis hebben we de nieuwe Q&A kunnen maken.
„Het idee van de ronde tafels is dat het systeem om witwassen tegen te gaan beter wordt. Dat de trechter waar banken hun meldingen over transacties en klanten naartoe sturen minder verstopt raakt met meldingen waar de opsporingsdiensten niet zoveel mee kunnen.”
Het doel van de Wwft is criminele klanten en geld waar een luchtje aan zit uit het systeem halen. Nu zaten de banken aan tafel, maar hadden politie en het Openbaar Ministerie er niet ook moeten zitten? Zodat banken meer feedback krijgen over hun meldingen en hun antiwitwassysteem kunnen aanpassen?
„Ja absoluut, zeker. Die hele keten is belangrijk. Maar op andere plekken is al veel overleg tussen banken, ons en politie en justitie. Wij moeten die meldingen zo goed mogelijk maken. Daarvoor is het natuurlijk van groot belang dat feedback wordt gegeven over welke meldingen, welke ongebruikelijke transacties, het meest waardevol zijn. Die discussie vindt ook plaats. Die terugkoppeling is er ook. Alleen, daarin kunnen nog wel slagen worden gemaakt. Dat is een terecht punt.”
Belangrijk onderdeel van het rapport dat Maijoor vorig jaar namens DNB presenteerde, was dat banken niet langer ‘ongebruikelijke’ transacties zouden moeten melden bij de Financial Intelligence Unit (FIU), het overheidsmeldpunt voor ongebruikelijke financiële transacties, maar alleen nog ‘verdachte’, zoals in andere Europese landen gewoon is. „Nu zie je dat transacties standaard worden gemeld als ze boven een bepaald bedrag uitkomen. Je kunt je afvragen hoe effectief dat is. De pijplijn bij de FIU is hierdoor overvol”, zei Maijoor toen.
Het ministerie van Financiën nam die suggestie echter niet over. Ook de banken raadden het af. Ze vreesden nóg meer middelen te moeten inzetten om een melding sluitend als verdacht te kunnen bestempelen. ‘Verdacht’ is in hun ogen een juridisch stempel dat alleen politie en justitie mogen zetten.
DNB leek een jaar geleden echt te denken dat deze verandering goed zou zijn. Wat is hier gebeurd?
„Het is naar ons oordeel nog steeds goed om deze discussie te hebben, omdat het vooral te maken heeft met de kwaliteit van signalen [naar de FIU]. En we voeren die discussie ook nog steeds. Ook omdat er Europese wetgeving aankomt waarin het naar verwachting over ‘verdacht’ gaat, en niet over ‘ongebruikelijk’.
„We zitten niet vast aan de precieze termen die worden gebruikt. Je ziet in het buitenland dat de ‘verdachte’ meldingen deels overeenkomen met wat wij ongebruikelijk noemen – dat lijkt vooral semantisch. We moeten er vooral voor zorgen dat de meldingen gaan over de grote vissen en de grote risico’s. En daarvoor is het nodig dat de banken meer horen over wat nu goede meldingen waren. Hoe beter die feedbackloop is, hoe beter de banken kunnen identificeren aan welke transactiemeldingen justitie het meeste heeft.”
De banken zijn blij met de progressie die geboekt is met DNB, maar ze zeggen nóg iets nodig te hebben om beter te worden als poortwachter: meer bevoegdheden voor Transactie Monitoring Nederland. Binnen dit samenwerkingsverband willen banken, waaronder ING, Rabobank en ABN Amro, gegevens over mogelijke criminele transacties naast elkaar kunnen leggen, om zo criminele netwerken beter in kaart te brengen. Ze doen dat al voor zakelijke transacties, er ligt een wetsvoorstel om dat ook mogelijk te maken voor transacties van particulieren.
De banken vinden meer bevoegdheden voor TMNL heel belangrijk, maar de Tweede Kamer heeft het onderwerp controversieel verklaard, mede vanwege oppositie van de Autoriteit Persoonsgegevens. Waar staan jullie in deze discussie?
„Het is nu aan de politiek. Het gaat om een afweging tussen tegengaan van witwassen en bescherming van de privacy. Dat is een gesprek dat we, en niet alleen in deze context, vaker voeren met de AP. Ik ben zelf ook een burger, ik vind die afweging zelf ook belangrijk.
„Wij zien een goede balans bij TMNL tussen bescherming van de privacy en beperking van de risico’s dat malafide klanten meerdere banken gebruiken om hun zaken te verhullen. Je zult de privacy moeten waarborgen, ja. Maar we vinden TMNL als zodanig een goed initiatief – we steunen het ook. In andere landen kijken ze ook naar dit initiatief. Dit is echt de volgende stap in effectieve bestrijding van witwassen.”
Dus jullie staan naast de banken hierin?
„Nou, ook naast de burger en zakelijke klanten. Want uiteindelijk gaat het over effectiviteit, en de inzet van beperkte middelen. Over menskracht en over systemen die betaald worden door alle klanten, door alle betrokkenen in de financiële wereld. En ook over het zo min mogelijk belasten van klanten die te goeder trouw zijn.”
