Provinciale tegenmacht is juist nu relevant

Met de verkiezingen voor de Provinciale Staten in aantocht rijst regelmatig de vraag ‘waarom zijn ze er nog?’ Drie kwesties keren terug in die kritiek: de mensen weten niet wat Provinciale Staten doen; de mensen stemmen er niet op, of met verkeerde motieven; verkiezingen zijn sowieso achterhaald.

Ten eerste, wie weet wat die Provinciale Staten precies doen? Wie kan er een volksvertegenwoordiger noemen uit dit mysterieuze orgaan? Weet behalve het ‘Statenlid’ zelf iemand wat die functie inhoudt?

Ten tweede, we zijn al blij als de opkomst boven de 50 procent is. De mensen die de moeite nemen om te stemmen hebben daarmee een onevenredig grote greep op het land. En daarbij laten ze zich door van alles leiden behalve door ruimtelijke ordening en vergelijkbare typische provinciale zaken. Zonder een jota van de ommelanden te weten stapte Forum voor Democratie via de verkiezingen van 2019 als grootste partij met twaalf zetels de Eerste Kamer in.

Waarmee we bij het derde punt komen, dat verkiezingen sowieso achterhaald zijn. De Provinciale Staten kiezen op archaïsche wijze de leden van de eveneens archaïsche Eerste Kamer – die bovendien tegenwoordig steeds politieker optreedt. Meer in het algemeen krijgen via verkiezingen theoretisch opgeleiden een voordeel boven praktisch opgeleiden, omdat de laatsten veelal liever wat anders doen dan eindeloos palaveren. Er moeten toch moderner en vooral ook eerlijker besluitvormingsmechanismen zijn?

Kortom, met een onheus motief stemt de helft van de burgers op een instituut uit andere tijden, om daarmee het land te gijzelen. De ondertoon van de kritiek is dat de Provinciale Staten een vliegwiel van ondemocratie zijn, typisch voor het tegenwoordig zo vaak besproken falen van de politiek. Tijd dus om een einde aan dat circus te maken?

Biezen pakken

Misschien gaat dat soort kritiek wat te hard. De Provinciale Staten dragen bij aan een ideaal, dat van machtenscheiding. Namelijk dat het maken, uitvoeren en controleren van wetten in verschillende handen moet liggen, om een samenleving kwaliteit te geven. Verkiezingen zijn maar een element van dat ideaal. Het gaat er vooral om dat een maatschappij in handen van een kliek die willekeurig levens en bezit kan afpakken (denk Poetin), in de greep raakt van corruptie. Het ademt vrijer wanneer baasjes bezorgd zijn dat ze hun biezen moeten pakken.

Veel van de vernieuwingen in de democratische rechtsstaat wijzen nu een andere kant op. De vrees is dat de klassieke instituties niet meer passen op een steeds horizontalere, diversere samenleving, waar steeds meer onderling verschillende burgers steeds minder autoriteit verdragen. De politiek slaagt er niet meer in de burgers te vertegenwoordigen (versplintering van het partijenlandschap) en de overheid slaagt er niet meer in de burgers te vertrouwen (Toeslagenaffaire). Maar de oplossingen lijken onbedoeld uit te pakken als machtsvermenging, en ten koste te gaan van de machtenspreiding.

De democratische kant van de vernieuwingen tendeert richting besluitvorming in goed overleg of ‘deliberatie’. Steeds vaker worden kwesties rond bijvoorbeeld het klimaat in burgerraden of burgerinitiatieven besproken. Ze zijn onmisbaar om in te springen waar de politiek het af laat weten. Maar waar de macht zit is niet altijd helder.

Lees ook: Burgerberaden leiden tot een chaotische democratie

Het blijkt in dat soort vernieuwingen nogal eens lastig om de invloed van geconsulteerde experts te beperken, of om te voorkomen dat theoretisch opgeleiden de boventoon voeren. Bovendien laten de ervaringen tot dusver zien dat zowel volksvertegenwoordigers als ambtenaren niet spontaan afstand doen van hun eigen mandaat – en vaak met goede redenen. De feitelijke macht verschuift dan amper, alle mooie beloften ten spijt.

Rechtsstatelijke vernieuwing neigt nogal eens richting bemiddeling of ‘mediation’, naar overleg tussen burgers onderling of burgers en staat, in plaats van een bindende uitspraak door een rechter. In sommige gevallen kan dat heel zinvol zijn. Onlangs bepleitte de Nationale Ombudsman terecht dat er veel meer bemiddeling nodig is tussen slachtoffers van de Toeslagenaffaire en de overheid, omdat de gang naar de rechter voor velen langzamerhand te aangrijpend is geworden. Maar met grote regelmaat is een conflict tussen burgers precies dat: een conflict. Dan is het fijn wanneer de rechter boven de partijen staat en een knoop doorhakt.

Daarom moeten we het soms over machtenscheiding hebben. Dan valt vaak de naam van de Franse filosoof Montesquieu (1689-1755), die met zijn trias politica geldt als inspiratiebron voor de moderne democratie: de regering regeert op basis van de wetten van een gekozen parlement, en de rechterlijke macht beoordeelt wat ervan terechtkomt. Op school leert iedereen het verschil tussen het kabinet en zijn ambtenaren, de Tweede en Eerste Kamer en de rechters.

Er hangt wat sacraals om die trias. Men zou bijna spreken van een heilige drie-eenheid. En als een van de drie het niet goed heet te doen, wordt er snel van een samenlevingsbedreigende crisis gesproken. Terwijl laag vertrouwen in politici best samen kan gaan met groot vertrouwen in democratische principes, zoals in Nederland het geval is. Ietsje meer uitzoomen kan geen kwaad.

Regelmatig rouleren

In het recent verschenen (en intrigerende) Dawn of Everything (2022) bespreken de antropologen Graeber en Wengrow allerlei oeroude varianten van machtenscheiding. Het regelmatig laten rouleren van bazen is geen uitvinding die tijdens ‘De Verlichting’ uit de hemel kwam vallen, maar een praktijk die al in de Oudheid en op alle continenten te vinden was. Onze waterschappen (het ‘poldermodel’) mogen zo’n duizend jaar oud zijn, nog eens duizend jaar daarvoor werd de stad Teotihucan in het huidige Mexico al beurtelings bestuurd door de ongeveer 100.000 inwoners zelf. Ze hielden zich onder andere bezig met sociale woningbouw. Hoe de besluitvorming precies ging blijft duister, maar een paleis voor een koning of priesterkaste viel er niet te ontdekken. Graeber en Wengrow wijzen ook op de oude praktijk om leiders te wisselen per seizoen.

Zo’n inzicht is iets meer dan een geinig historisch weetje. Het laat zien dat het samen onderhouden van instituties met wisselende leiders misschien geen menselijk trekje is, maar wel met reden populair. Zulke praktijken zijn niet in het marmer van ‘de moderniteit’ gebeiteld (Kant, Voltaire, Locke). Ze krijgen al millennia vorm, afhankelijk van onder meer plaats en techniek. Er zit ook altijd eigenheid of nestgeur aan. Er is geen ander ideaal om aan te voldoen dan dat gezag redelijkerwijs betwistbaar is.

Vanuit dat perspectief is het niet zo gek dat recente pogingen tot ‘bestuurlijke vernieuwing’ telkens strandden. Onder meer Piet Hein Donner (Rutte I) en Ronald Plasterk (Rutte II) deden als minister een poging om terug te gaan naar zeven provincies of landsdelen of naar een randstadprovincie. Schaalvergroting was goed, om te verzakelijken, om investeerders te trekken. Er kwam niks van al die plannen terecht, en ook de pleitbezorgers hoor je er niet meer over. Want Limburg is Friesland niet, en Drente is Zeeland niet. Loyaliteit smaakt op al die plekken telkens net wat anders, en om tegenmacht te mobiliseren tegen tekentafelgrenzen hadden inwoners noch bestuurders verkiezingen nodig.

In het huidige regeerakkoord is dan ook weinig meer van dit soort plannen te bekennen. Minister Hanke Bruins Slot (Binnenlandse Zaken, CDA) maakt niet veel woorden vuil aan de provincies in haar recente ‘Actieagenda Sterk bestuur’ (2023). Sterk gehecht aan hun nestgeur schudden de provincies de vernieuwingsdrift telkens weer van zich af, zoals de hond die net zwemmen ging.

Die identitaire drift heeft iets kneuterigs of is soms zelfs misplaatst. Kun je Limburg serieus een historische eenheid noemen? Als er wortels tot in de 19de eeuw te vinden zijn, is het al heel wat. De Achterhoekse vlag (2018) is nog jonger dan de Zwarte Cross (2005).

Nederland maakt zich druk om de weeskinderen van het neoliberalisme; niet alleen de Toeslagenaffaire of de kwaliteit van het openbaar bestuur in het algemeen, maar ook de cynische omgang met de leefomgeving of de aanhoudende sociaaleconomische ongelijkheid. Tegen die achtergrond is romantische behoudzucht of de suggestie dat het iedere regio voor zich is, onverantwoord.

Maar de hang naar provinciale identiteit kan ook gelezen worden als een uitnodiging om het juiste gevecht te kiezen. De nationale regering had de laatste tijd niet zo’n zin in beslissingen, en wat de populisten in het parlement betreft zijn ook de rechters inmiddels verdacht. Zo ontstaat machtsvermenging. Gelukkig hebben we dus nog een stuk gereedschap op zak om de democratie vlot te trekken.

Verschil maken

Want wat bij de komende verkiezingen op het spel staat is de vraag naar hét bestuurlijke dossier in een impasse, die over een uitruil tussen duurzaamheid en economie; tussen kern- en windenergie; tussen beslag op de schaarse ruimte door industriële of biologische landbouw, door woningbouw of natuurgebieden; door nieuw aan te leggen wegen, rails of bossen. Daar waar de nationale regering maar blijft hangen in ambivalentie en gedoe over de grote dossiers zoals stikstof, energie en natuur, kunnen provincies en waterschappen een verschil maken.

Provinciale bestuurders die een mandaat verwerven van de nieuwste nieuwkomers, BoerBurgerBeweging of JA21 zullen een fikse stok in de spaken van de stikstofreductie (landelijk 50 procent minder in 2030 ten opzichte van 2019) willen steken. Provinciale afdelingen van partijen als CDA en VVD denken wel twee keer na voor ze zich uitleveren aan het regeerakkoord en daarmee mogelijk hun doodvonnis tekenen. Sterker, nu al zetten provinciebesturen de hakken in het zand, daar hebben ze de verkiezingen niet voor nodig.

Maar liggen dan de kaarten niet schitterend op tafel? Hoezo zouden provincies alleen op behoud van het oude kunnen koersen? Wat let partijen die wel werk willen maken van vergroening en verduurzaming om op deze punten brede en herkenbare stembusakkoorden te sluiten? Het beeld van de versplintering – dat wezenlijk bijdraagt aan het lage vertrouwen in de politiek – zou er danig door afnemen.

Met slechts de helft van de bevolking naar de stembus en dan ook nog getrapt de macht aanwijzen, dat is niet de moeder aller democratische ervaringen. Maar falen hoort bij democratie en machtsvermenging tegengaan moet dus telkens anders geprobeerd. Het is wel weer een poging waard.