Angst voor Poetin voedt het defensiedebat: komt er een Europees miljardenfonds voor de wapenwedloop met Rusland?

Het zaadje voor de Europese ommezwaai werd geplant op 200 kilometer van de Russische grens: in Tallinn, de hoofdstad van Estland. Kaja Kallas, toen nog premier van het Baltische land, gooide eind 2023 het roer om en wierp een bommetje in de Europese veiligheidsdiscussie.

De veiligheid van de hele Europese Unie stond op het spel, zei Kallas. Dat kostte geld, en wel zoveel dat de begrotingen van de afzonderlijke Europese landen nooit toereikend zouden zijn. Hoog tijd, concludeerde ze, dat de EU zich ermee ging bemoeien en zelf op grote schaal geld zou gaan lenen. Dat de EU tot dan toe nauwelijks een rol speelde in defensiebeleid maakte haar niet uit.

Of Kallas haar zin krijgt, is de vraag, maar de suggestie zegt veel over de wijze waarop de Europese geesten zich hebben ontwikkeld. Het principe van een EU die zelf geld leent op de markt is immers altijd een garantie voor vuurwerk in debatten onder de lidstaten. En ook de boodschapper sprong in het oog. Estland zat binnen de EU, samen met landen als Nederland en Denemarken, juist steevast in het team van spaarzame, zuinige noorderlingen.

De reden laat zich raden: de Russische invasie in Oekraïne heeft alle verhoudingen op zijn kop gezet. Met Donald Trump is bovendien een Amerikaanse president aangetreden die al voor zijn eerste werkdag duidelijk heeft gemaakt dat hij niet voor de kosten van Europa’s veiligheid wil opdraaien als de EU-landen zelf minder dan 2 procent van hun bbp aan defensie besteden.

De vraag is niet meer óf Europa meer geld moet steken in zijn eigen verdediging. Volgens Ursula von der Leyen, de voorzitter van de Europese Commissie, moeten de landen opgeteld maar liefst 500 miljard euro extra vinden om zichzelf voldoende te versterken, bovenop de 300 miljard euro per jaar die de landen nu aan defensie uitgeven.

Maar hoe? Deze maandag komen de Europese regeringsleiders bijeen in Brussel voor een speciaal ingelaste defensietop. Ook de Britse premier Keir Starmer en NAVO-baas Mark Rutte staan op de lijst van genodigden. „Zijn we het erover eens dat we meer geld gaan uitgeven, en dat we dat beter samen afstemmen?” luidt een van de vragen in de uitnodigingsbrief voor alle leiders. Maar welke taboes mogen daarvoor sneuvelen?

Benauwde buren

Het probleem laat zich eenvoudig samenvatten: extra investeren in defensie kost geld, veel geld, maar daar is op de begroting van de meeste regeringen geen ruimte voor. Een groot aantal landen heeft in de afgelopen jaren met moeite de defensieuitgaven al opgeschroefd naar minstens 2 procent van het bbp, de NAVO-norm.

Nu is dat bedrag volgens Trump en de NAVO alweer achterhaald. Trump hield het op een doelstelling van 5 procent, al lijkt dat een kwestie van hoog inzetten: de VS schommelen zelf rond de 3 procent. Alleen Polen komt nu in de buurt: dat land zit op 4,7 procent. Rutte sprak deze maand over een doel van 3,7 procent.

De uiteenlopende opties die op tafel liggen voor Schoof en zijn collega’s komen in twee smaken: snijden in eigen vlees door te bezuinigen of slim boekhouden om zo het geld bijeen te brengen. Met name in de tweede categorie buitelen controversiële ideeën over elkaar heen, van een extra grote EU-begroting tot de gezamenlijke leningen uit de koker van Kaja Kallas.

In dat laatste geval gaat de EU zelf lenen op de markt om zo defensie-inkopen te doen. Kallas, inmiddels buitenlandchef van de EU, maakte veelvuldig de vergelijking met het coronaherstelfonds, dat bedoeld was om de EU-landen na de pandemie economisch uit het slop te trekken. Een nieuw fonds zou namelijk hetzelfde grote voordeel hebben. De EU kan als blok gemakkelijk veel geld tegen gunstige tarieven lenen, omdat de 27 EU-landen samen garant staan.

In die garantie schuilt ook de angst van de sceptici: als een economisch zwakker land niet in staat is om een lening terug te betalen, moeten de rijkere landen het gat dichten en de schuld afbetalen. Ook dragen zij meer bij om de giften te bekostigen. Bovendien zien de critici er niets in om zeggenschap over hun uitgaven aan de EU af te staan, of dat nu gebeurt via de gewone begroting of een speciaal opgetuigd fonds.

Toch voelde Eelco Heinen, de Nederlandse minister van Financiën, de bui vorig jaar al hangen. „Gelet op de grote uitdagingen waar de EU-lidstaten voor staan, is niet uit te sluiten dat landen die traditioneel geen voorstander zijn van gemeenschappelijke schulden hier een meer open houding zullen tonen”, schreef de VVD’er in november aan de Tweede Kamer.

Die voorspelling kwam uit: Denemarken en Finland, doorgaans trouwe partners van Nederland als er een rem op de Europese begroting wordt gezet, zijn inmiddels opgeschoven. Niet toevallig liggen de landen dichtbij of zelfs naast Rusland. Zelfs een einde aan de oorlog in Oekraïne maakt geen einde aan de Russische agressie, verklaarde de Deense premier Mette Frederiksen in interviews. Daarom zijn op allerlei terreinen investeringen nodig, zei ze onlangs. „Ik zie niet in hoe we dat allemaal met de welbekende middelen kunnen financieren.”

Haagse logica

Defensie was tot dusver amper een Europese aangelegenheid: jaarlijks wordt er nu zo’n 2 miljard euro via Brussel in defensie gestoken, een fractie van de EU-begroting. Wat het Nederlandse kabinet betreft blijft dat zo. Ook nu de nood hoog is, is de Haagse logica, moeten alle landen het geld op hun eigen begroting zien te vinden, door te bezuinigen of de belastingen te verhogen.

Die taal klinkt voor diplomaten in Brussel als een echo van de Nederlandse houding tijdens eerdere EU-discussies. Tijdens de eurocrisis sneerde Jeroen Dijsselbloem als voorzitter van de eurogroep dat je niet om solidariteit kon vragen als je je geld uitgaf aan „drank en vrouwen”. Aan het begin van de coronacrisis zei Wopke Hoekstra, toen minister van Financiën, dat de zuidelijke Europese economieën grotere buffers hadden moeten opbouwen. Andere landen reageerden woedend.

Diplomaten wijzen erop dat Nederland het dit keer wel eens lastig kan krijgen om voet bij stuk te houden. Niet alleen is het een aantal oude medestanders in de strijd tegen een EU-fonds kwijt. Het zal ook moeilijker zijn om een bezuinigingsoperatie te verkopen aan kiezers nu die geen zware economische crisis ervaren, zoals tijdens de eurocrisis.

En bovendien, zo wordt meer dan eens opgemerkt: toen Duitsland tijdens de eurocrisis en de pandemie van gedachten veranderde en alsnog akkoord ging, deed Nederland dat uiteindelijk ook.

Aan de andere kant benadrukken defensie-experts en diplomaten even goed: zo’n vaart zal het niet lopen. Omdat eurobonds gevoelig liggen, en de creatie van een nieuwe defensie-obligatie nog wat juridische hoepels moet doorstaan, zouden de landen ook kunnen kiezen voor een andere constructie. Wel samenwerken, niet die gevreesde bonds.

Een veelbesproken suggestie is om bestaande Europese potjes anders in te zetten. Mede dankzij het coronaherstelfonds is de totale Europese begroting de afgelopen jaren flink gegroeid en blijft ook veel geld op de plank liggen. Ook de Commissie ziet het wel zitten om dit geld een nieuwe bestemming te geven.

Een andere suggestie die de laatste tijd opduikt in de Brusselse discussie, is dan weer het oppoetsen van een oud instrument. Het gaat dan om het zogenaamde ESM, het Europees Stabiliteitsmechanisme. Het ESM (en zijn voorganger EFSF) werd door de EU in elkaar geflanst tijdens de eurocrisis, om goedkope leningen te verschaffen aan zwalkende landen als Griekenland, Spanje en Ierland. Het fonds is al jaren slapend: geen land vraagt er nog een lening aan.

Dankzij de reserves van het ESM zou Europa 400 miljard kunnen investeren. Dat bedrag groeit ook nog eens, want de schuldenaars van de eurocrisis betalen netjes hun leningen af. Zou dat fonds niet moeten worden ingezet voor de grote Europese uitdagingen van nu, opperen sommige ambtenaars. „De tijd voor actie is nu”, kopte onlangs een pleidooi voor zo’n constructie van enkele economen, onder wie Klaus Regling, de oud-directeur van het ESM, en het Nederlandse ESM-bestuurslid Kalin Anev Janse. Defensie staat op de prioriteitenlijst bovenaan, schreven ze.

Het praktische voordeel van het ESM is dat het al bestaat en niet juridisch ingepast hoeft te worden. Dat geldt ook voor de Europese Investeringsbank, de financiële instelling van de EU die projecten passend bij de gezamenlijke doelen financiert. Die bank stak de afgelopen jaren juist veel geld in klimaatprojecten, maar maakt nu ook al geld beschikbaar voor defensiebedrijven.

Tegelijkertijd is het aanbod van de EIB nog altijd beperkt: de bank zegt 6 miljard euro te willen investeren in defensie, het liefst voor projecten die daarnaast ook een niet-defensiedoel hebben. Zo hebben alle fondsen hun beperkingen en taboes. Een hoge ambtenaar gaat er dan ook vanuit dat een mix van dit soort fondsen en potjes geld de logische uitkomst is.

Een gunst voor Trump

En ook als de regeringsleiders over deze dossiers overeenstemming bereiken, zijn ze er nog niet. „Zelfs als je de financiële kant van het probleem oplost, houd je nog altijd een enorme discussie over”, zegt Luigi Scazzieri, defensie-expert bij de denktank Centre for European Reform. „Namelijk: waar geven we het geld aan uit en hoe zorgen we dat iedereen mee profiteert?”

Eén zo’n twistpunt is de vraag waar de EU zijn inkopen moet doen. Een deel van de unie wil dat Europa de groeiende vraag naar wapens en munitie aangrijpt om de eigen industrie te ondersteunen. Het is een typisch Europese discussie waarin idealen en belangen door elkaar lopen. Frankrijk, een van de grootste voorstanders van zo’n aanpak, beschikt over een grote defensie-industrie.

Andere landen hebben er veel minder problemen mee om bijvoorbeeld ook bij Koreaanse en Amerikaanse bedrijven inkopen te doen: dan is de capaciteit groter en drukt de EU in één klap zijn internationale allianties tegen zich aan. „Trump is hier expliciet over: hij hamert er steeds op dat de landen die bij hem inkopen zijn vrienden zijn”, zegt Scazzieri.

Het zijn het soort vragen waar de EU vaak pas een antwoord op vindt als het crisisgevoel allesoverheersend wordt, zegt Scazzieri. „Bij de pandemie staarde het probleem je recht in het gezicht. Het is maar de vraag of landen die urgentie nu ook ervaren. Kijk maar naar de grote verschillen in hoe deze discussie beleefd wordt tussen de buren van Rusland en de landen die verder weg zitten.”

Het voordeel van zo’n defensie-obligatie zou volgens Scazzieri zijn dat Europa laat zien waartoe het bereid is. „Bam, een paar honderd miljard, Europa doet mee. Kijk, meneer Trump wij nemen onze verantwoordelijkheid. En kijk, Rusland: we laten niet over ons heen lopen.”

De voorgeschiedenis leert: zo ging het vaker. Zo is veel geld uit het coronaherstelfonds nog helemaal niet uitgegeven. Maar de aankondiging was in 2020 al genoeg om de markten, die speculeerden op een crisis in Italië en Spanje, te bedaren.

En zo zou het in de nabije toekomst weer kunnen gaan met een defensie-obligatie: het doel is wellicht al bereikt voordat er ook maar een euro is uitgegeven.

Delen





Mail de redactie