Het is een klassiek besparingsgrapje onder fiscalisten: geef je cavia konijnenvoer te eten, dat scheelt op jaarbasis tientallen euro’s. Huh? Jazeker, en dat heeft alles te maken met de omzetbelasting, in de volksmond ook wel de belasting toegevoegde waarde (btw) genoemd. Caviavoer valt namelijk onder het normale btw-tarief van 21 procent, konijnenvoer zit in het verlaagde btw-tarief van 9 procent. De reden? Konijnen zijn als diersoort „kennelijk bedoeld voor menselijke consumptie”, aldus het ministerie van Financiën. En cavia’s kennelijk niet – althans, niet in Nederland.
Welkom in het woud van de toegevoegde waarde, officieel de toelichting op Tabel I van de Wet op de omzetbelasting. In die tabel staan goederen en diensten die zijn uitgezonderd van het btw-tarief van 21 procent. Wie aan het bladeren slaat door de kleine 150 pagina’s aan fiscaal proza, begrijpt ineens waarom de Belastingdienst hopeloos vastloopt in de uitvoering van zijn belangrijkste taak: belasting heffen. Vergeet de toeslagen, vergeet box 3: de belasting toegevoegde waarde alleen is al zo complex dat elke fiscalist er hoorndol van zou worden.
Tabel I staat vol absurde voorbeelden, regels en uitzonderingen op die regels. Sporten: laag tarief. Denksporten: hoog tarief, gezien de „te verwaarlozen lichamelijke component”. Condooms? Voorbehoedmiddel, dus laag tarief. Glijmiddel? Genotsmiddel en dus hoog tarief. Maar let op! „Glijmiddelen die samen met één of meerdere condooms in één verpakking voor één prijs worden geleverd, delen in de toepassing van het verlaagde btw-tarief.” Sierbloemen? Laag tarief. Kunstsierbloemen, „uit zijde, hout, plastic e.d. vervaardigde bloemen”? Hoog tarief. Yoga? Laag tarief. Althans: „Vormen van yoga die hoofdzakelijk fysiek van aard zijn en die erop zijn gericht om door het trainen van vaardigheid en kracht een goede conditie te ontwikkelen.” Maar vormen van yoga waarbij het ontspanningselement voorop staat „zoals zwangerschapsyoga en meditatieve yoga (zoals raja, bhakti, jnana, karma of tantra yoga)”? Hoog tarief. Fiets repareren? Laag tarief. Fiets rijklaar maken voor aflevering? Hoog tarief. Saunabaden? Laag tarief. Cryo sauna, „waarbij het menselijk lichaam gedurende enkele minuten aan zeer lage temperaturen wordt blootgesteld”: hoog tarief. Et cetera.
Cultuur en media
De btw staat weer eens in het middelpunt van de belangstelling nu het kabinet van plan is om die per 2026 op een aantal producten en diensten fors te verhogen. Sport, logies, cultuur en media, die nu nog onder het verlaagde btw-tarief vallen, moeten naar het normale tarief, aldus het kabinet. Getroffen sectoren verzetten zich al weken fel tegen de opgelegde prijsverhoging van 12 procentpunt. Ze kunnen grosso modo twee dingen doen: de hogere btw uit de winstmarge betalen – als die er is – of haar doorberekenen aan de consument. Hotels vrezen minder bezoekers, sportverenigingen zijn bang voor lagere ledentallen en afnemende volksgezondheid, en de cultuursector ziet lege zalen en failliete gezelschappen opdoemen. Vorige week nog kwamen schrijver Raymond van de Klundert (Kluun), boekhandelaar Willemien Wagner, voorzitter Corine de Vries van het Genootschap van Hoofdredacteuren, en Joris Gerritsen, hoofdredacteur van De Gelderlander, naar de Tweede Kamer om andermaal hun zaak te bepleiten.
De oppositie deed de afgelopen weken haar uiterste best de btw-verhoging ongedaan te maken, maar het kabinet houdt vast aan de geplande verhoging. En afgelopen dinsdag dreigde de Eerste Kamer, waar de coalitie van PVV, VVD, NSC en BBB geen meerderheid heeft, nog tegen het héle belastingplan voor 2025 te stemmen als het kabinet de btw-verhoging daar niet uit zou halen en als aparte wet zou behandelen, zoals ook de Raad van State had geadviseerd. Verantwoordelijk staatssecretaris Folkert Idsinga (NSC) hield voet bij stuk: de btw-plannen zijn integraal onderdeel van het hele belastingplan, zei hij.
Ondanks alle protest geeft het kabinet vooralsnog dus geen krimp. De btw-verhoging moet er komen, om de simpele reden dat de opbrengst die het kabinet verwacht, 2,3 miljard euro, hard nodig is om de andere plannen van de coalitie te financieren. Maar geld is niet de enige reden. „Ons doel is het belastingsysteem te vereenvoudigen”, zei minister van Financiën Eelco Heinen (VVD) eerder deze maand bij de Algemene Financiële Beschouwingen, gevraagd naar de reden om een aantal sectoren uit het verlaagde tarief te halen. Hoe minder producten en diensten in het 9-procentstarief vallen, des te simpeler het fiscale stelsel wordt, aldus Heinen. Maar simpel wordt het btw-stelsel er niet echt van. Daarvoor zijn rigoureuzere plannen nodig.
Fiscaal duizenddingendoekje
De btw is een belangrijke belasting. In 2025 komt ruim 82 miljard euro binnen aan btw, dat is ruim een kwart van de 324 miljard euro die de overheid komend jaar verwacht op te halen aan belastingen en premies. Sinds de invoering in 1969 zijn er twee tarieven: een normaal tarief (destijds 12 procent, nu 21 procent) en een verlaagd tarief (destijds 4 procent, inmiddels 9 procent).
Het voornemen de btw op sport en cultuur te verhogen, is exemplarisch voor hoe er de afgelopen decennia is omgesprongen met de btw. Afhankelijk van de politieke kleur van een coalitie, een al dan niet succesvolle lobby van een sector of de stand van de economie, zijn de afgelopen 55 jaar steeds andere producten en diensten ‘beloond’ met een lager tarief. De lijst verlaagd tarief leest in die zin ook als een fiscale spiegel van de tijdgeest: producten en diensten komen en gaan. Je zou dit het fiscale duizenddingendoekje kunnen noemen: verzin een doel (inkomens nivelleren, sectoren steunen, gedrag aanmoedigen of juist ontraden) en via de btw valt daarin te sturen. Althans, dat is de theorie.
Oorspronkelijk werd het verlaagde btw-tarief ingevoerd voor „goederen en diensten die naar verhouding een belangrijke plaats innemen in het geheel van noodzakelijke bestedingen van minder draagkrachtigen” zoals de memorie van toelichting op de Wet op de omzetbelasting het in 1968 formuleerde. Het doel was dan ook „de druk van de omzetbelasting voor de minder draagkrachtigen te verlichten”.
Brood goedkoper
De gedachte achter een verlaagd btw-tarief is dus helder: de verlaging zou goederen voor primair levensonderhoud goedkoper moeten maken en zo betaalbaarder, vooral voor lagere inkomensgroepen. Een brood van 2 euro dat in het normale tarief valt, zou aan de kassa 2,42 kosten, maar in het verlaagde tarief 2,18 euro. Scheelt toch weer.
Wat in 1969 overzichtelijk begon met levensmiddelen, personenvervoer, logies, geneesmiddelen en boeken, groeide sindsdien uit tot een lange lijst producten en diensten in het verlaagde tarief, en telkens met nieuwe argumenten. Sinds 1975 valt de sierteelt eronder, vier jaar later mochten circussen en dierentuinen erbij. In 1989 werden alle voedingsmiddelen onder het verlaagde tarief gebracht, behoudens alcohol. In de jaren negentig volgden bioscopen, podiumkunsten, attractieparken, sportwedstrijden en verzamelingen (zoals van postzegels of munten). In 2000 werden arbeidsintensieve diensten (zoals van kappers en schoonmakers) naar het verlaagd tarief verhuisd; tien jaar later, midden in de huizencrisis, volgden stukadoors en schilders.
In 2011 kregen de podiumkunsten ineens weer een normaal tarief (de PVV van Geert Wilders gedoogde toen het kabinet-Rutte I, van CDA en VVD). Een jaar later was dat kabinet gevallen en zorgde de ‘constructieve oppositie’ van GroenLinks, D66 en ChristenUnie in het zogenoemde Lenteakkoord voor terugkeer van de podiumkunsten naar het lage tarief. En in 2020 kregen digitale media-uitingen (websites en apps) dezelfde behandeling als papieren media: laag tarief.
In de loop der jaren kreeg het oorspronkelijke argument voor een verlaagd tarief – de minder draagkrachtigen ondersteunen – gezelschap van een baaierd aan andere argumenten om te rechtvaardigen dat meer producten en diensten in het lagere tarief mochten. Zo is er het argument van de ‘bemoeigoederen’, zoals cultuur, logies en personenvervoer. Hierbij, zo noteerde onderzoeksbureau Dialogic in een uitputtende analyse van het lage tarief, „neemt de maatschappij te weinig van deze goederen of diensten af, en om dit te compenseren moet de overheid interveniëren via een lagere btw”.
Die lagere prijzen zouden de consumptie moeten aanjagen. Soms werd een verlaagd btw-tarief ingevoerd om de werkgelegenheid – in cultuur, arbeidsintensieve diensten, de sierteelt – te bevorderen. Ook een economisch gelijk speelveld (elektronische media), bestrijding van de schaduweconomie en zwart geld (kappers, schoonmakers) en bestrijding van de wooncrisis (schilders, stukadoors) werden als argument aangevoerd.
Veel sectoren en diensten zitten dus inmiddels – met elk hun eigen argumentatie – in het lage tarief, maar dat verklaart nog niet de eindeloze opsomming van uitzonderingen in Tabel I. Die wordt veroorzaakt door wat fiscalisten het afbakeningsprobleem noemen. Belanghebbenden procederen regelmatig tot aan de Hoge Raad om hun product of dienst alsnog op de lage-btw-lijst te krijgen. Soms lukt dat, soms niet. Een opgezet dier is bijvoorbeeld geen kunst. Voor parkeren bij de Efteling geldt het normale tarief en niet het verlaagde dagrecreatietarief. Maar „computermuissoftware speciaal ontwikkeld voor gebruikers met een tremor” mocht wel in het lage tarief.
Ook de afbakening van productgroepen is vaak lastig. Neem het plan van het vorige kabinet om de btw op groente en fruit helemaal af te schaffen – want ook dat is in uitzonderlijke gevallen een optie. Het argument: gezond voedsel goedkoper maken. Alleen: wat is groente en wat is fruit? Een krop sla en een appel, oké. Maar een pizza met tomatensaus? Of een pot appelmoes met toegevoegde suikers? Het plan liep uiteindelijk vast op uitvoeringsproblemen.
Naar één tarief
Uit de analyse van Dialogic bleek dat verhuizingen naar het lage tarief weliswaar deels het gewenste effect hebben, maar dat de doelmatigheid te wensen overlaat. Over het oerargument van steun aan minder draagkrachtigen schrijft Dialogic: „Op basis van een kwantitatieve analyse komen we tot de conclusie dat het verlaagde btw-tarief een zeer ondoelmatig instrument is om fiscale druk bij de minder draagkrachtigen te verminderen. Hoe draagkrachtiger een huishouden is, hoe meer (!) het profiteert van de verlaagde btw. De 50 procent meest draagkrachtige huishoudens profiteert twee keer zo veel van de verlaagde btw als de 50 procent minst draagkrachtige huishoudens.”
Daarbij bleek ook nog dat de overheid, om 1 euro bij de 10 procent minst draagkrachtige huishoudens te krijgen, bijna 20 euro moet uitgeven. Voor andere producten en diensten geldt eveneens dat er vaak efficiëntere manieren zijn om het doel te bereiken dan via een lager btw-tarief.
Economen zijn het er al tijden over eens dat de twee btw-tarieven meer kwaad dan goed doen
Economen zijn het er dan ook al tijden over eens dat de twee btw-tarieven meer kwaad dan goed doen. Voor de uitvoering én voor de schatkist zou het veel beter zijn het verlaagde tarief af te schaffen en te vervangen door gericht beleid.
Het Centraal Planbureau (CPB) bekeek vorig jaar hoe dat zou kunnen uitpakken. Daarbij rekende het twee opties door. In de eerste verdween het lage btw-tarief en werd de opbrengst daarvan gebruikt om het hoge btw-tarief te verlagen naar 17 procent. Zo blijft de totale btw-opbrengst voor de overheid gelijk. Deze operatie zou voor de meeste inkomens gemiddeld genomen nauwelijks effect hebben op hun koopkracht, omdat alle inkomenscategorieën nu ook gebruikmaken van dat lage btw-tarief.
De andere optie is interessanter: daarin wordt het lage btw-tarief afgeschaft. Alle producten en diensten die nu tegen 9 procent belast worden, vallen dan onder de 21 procent. Dat levert grofweg 12 miljard euro extra belastinginkomsten op.
Ondersteuning lagere inkomens
Het CPB analyseerde wat er gebeurt als je die 12 miljard gericht teruggeeft ter ondersteuning van huishoudens met lagere inkomens. Dat was immers het belangrijkste doel van de lage btw. Afhankelijk van de gekozen methode kan zo echt wat worden gedaan aan hun draagkracht. Een lager tarief in de inkomstenbelasting, samen met een inkomensafhankelijke heffingskorting, heeft wat dat betreft het grootste effect.
De strijd in zowel de Eerste als de Tweede Kamer gaat voorlopig vooral langs al een halve eeuw oude lijnen: het behoud van het lagere tarief voor ‘getroffen’ sectoren. Na het herfstreces keert staatssecretaris Idsinga terug in de Tweede Kamer om vragen over zijn belastingvoorstellen te beantwoorden. En ook in de Eerste Kamer is de strijd nog niet voorbij: in december moeten de senatoren stemmen over de belastingplannen, inclusief het btw-voorstel.
Het lijkt er dus niet op dat het verlaagde btw-tarief in zijn geheel verdwijnt. Zo’n exercitie zou meer recht doen aan wat minister Heinen zegt te willen bereiken door cultuur, sport en logies van het lage naar het hoge tarief te schuiven: een simpeler stelsel. Zo lang er twee tarieven zijn, blijven er afbakenings- en uitvoeringsproblemen. De keuze om slechts een beperkt aantal producten zwaarder te belasten, riekt uiteindelijk toch naar politiek. Daar is niks mis mee in een parlementaire democratie, maar het doet wel afbreuk aan de economische argumentatie achter die keuze.
Eén btw-tarief zou ook een eind maken aan de roemruchte Tabel I en de lijst uitzonderingen. En dat is fijn voor belastingplichtigen, fiscalisten en cavia’s. Want speciaal caviavoer mag om fiscale redenen duurder zijn dan konijnenvoer, het is er niet voor niets, zeggen dierenartsen. Anders dan konijnen maken cavia’s zelf geen vitamine C aan. Dat wisten ze bij de fiscus dan weer niet.
