Herstel Toeslagenschandaal loopt vast door angstcultuur en interne chaos

De hersteloperatie die getroffenen in het Toeslagenschandaal moet compenseren, loopt op cruciale onderdelen vast. In het bijzonder de afdeling die binnen de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) bezwaren behandelt, verkeert in crisis, blijkt uit onderzoek van NRC.

Binnen deze afdeling is volgens diverse bronnen sprake van een „onveilige werksfeer”, waardoor de afgelopen tijd al een reeks medewerkers is vertrokken.

Tussen april en december 2022 is bij de vertrouwenspersoon van UHT vijf keer melding gemaakt over de als onveilig ervaren cultuur op de werkvloer. Deze meldingen variëren van pestgedrag en oneigenlijke bejegening door leidinggevenden tot een gebrek aan ruimte voor kritiek en tot autoritair leiderschap. De directie van UHT is van deze meldingen op de hoogte, maar ondernam tot nu toe volgens de bronnen geen actie.

Het ministerie van Financiën bevestigt de meldingen bij de vertrouwenspersoon, en zegt dat met medewerkers die dat willen, gesprekken worden gevoerd. „Signalen over hoge werkdruk, gevoelens van onveiligheid en behoefte aan stabiliteit en rust worden door de leiding van UHT opgepakt en besproken zowel met de medewerkers op de werkvloer als met de ondernemingsraad.”

Betrokkenen die NRC sprak noemen nog een belangrijke oorzaak voor de oplopende achterstanden bij de bezwaarafhandeling. Een tiental bronnen binnen en buiten de UHT beschrijft een omslachtig en slecht georganiseerd proces, uitgevoerd door medewerkers die zonder gedegen begeleiding of nauwkeurige schriftelijke werkinstructies zichzelf het vak moeten leren. „Het kan maanden duren voor je goed weet wat je moet doen”, zegt een van hen.

Het ministerie herkent ook de kritiek op de stroperigheid van het werkproces. Aan oplossingen daarvoor wordt „continu” gewerkt, sommige zijn al ingevoerd, aldus de woordvoerder.

Noodzakelijke stap

De UHT besluit in een zogeheten ‘lichte toets’ óf ouders gedupeerd zijn in het Toeslagenschandaal. Zo ja, dan hebben ze direct recht op 30.000 euro compensatie. Daarna volgt nog een ‘integrale beoordeling’, die kan leiden tot hogere schadevergoedingen.

Ouders kunnen tegen beide besluiten bezwaar maken. Dat doen ze op grote schaal: 1.500 mensen maakten bezwaar tegen de uitkomst van de lichte toets. Van de bijna elfduizend ouders die een integrale beoordeling hadden gekregen, hadden er eind september 1.500 bezwaar gemaakt.

Dat aantal loopt vermoedelijk verder op. Enkele betrokken advocaten zeggen bijna altijd bezwaar te maken. „Voor ons is dat de standaardwerkwijze”, zegt Suzanne Arakelyan, die ruim tweehonderd gedupeerden bijstaat. „Je wilt aan de hand van stukken kunnen controleren dat het compensatiebesluit klopt. We hebben vaak genoeg gezien dat dat niet zo was. Om die stukken te krijgen, moet je wel bezwaar maken.”

Touria Khidous, die dertig gedupeerde ouders bijstaat: „Bezwaar maken is in elk dossier nodig. Bij de integrale beoordeling krijgen cliënten geen enkel onderliggend stuk te zien, waardoor je niet weet of het besluit klopt. Dan maak je maar bezwaar.”

Bezwaar maken is in elk dossier nodig. Bij de integrale beoordeling krijgen cliënten geen enkel onderliggend stuk te zien, waardoor je niet weet of het besluit klopt. Dan maak je maar bezwaar

Touria Khidous advocaat

Volgens de wet moet de UHT binnen maximaal 18 weken een besluit over die bezwaren nemen. De laatste keer dat de organisatie hierover verslag uitbracht, was de gemiddelde behandeltijd één jaar.

Zo stapelen de onbehandelde bezwaren zich snel op. In het laatste kwartaal waarover cijfers openbaar zijn, werden 72 van de drieduizend dossiers afgerond. In dat tempo duurt het tot ver na 2030 voordat de huidige stapel bezwaren is weggewerkt. En dat is nog los van de 235 bezwaren die er volgens de laatste cijfers per maand bijkomen.

Neem het verhaal van Janet Ramesar. Zij maakte anderhalf jaar geleden bezwaar tegen de compensatie die haar was toegekend als slachtoffer van het Toeslagenschandaal. Volgens de 37-jarige alleenstaande moeder had de overheid haar schadevergoeding ten onrechte verrekend met een openstaande schuld van duizenden euro’s. Dat bedrag had moeten worden kwijtgescholden.

Ramesar kreeg begin deze maand eindelijk een reactie: de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) neemt haar bezwaar in behandeling. Om zover te komen, heeft ze een hele hindernisbaan moeten afleggen. Nadat ze haar bezwaarbrief op 5 augustus 2021 had opgestuurd, hoorde ze niets. Om beweging in de zaak te krijgen, stelde ze de dienst na zeven maanden in gebreke. Daarop hoorde ze weer een half jaar niets. Pas op 26 augustus 2022 kreeg ze antwoord: „U kunt ons niet in gebreke stellen […] u heeft bij ons geen geldig bezwaar ingediend.”

Verdere uitleg kreeg ze niet. Direct stuurde haar advocaat een brief terug, met een kopie van het eerste bezwaar, inmiddels ruim een jaar oud. Vier maanden later kwam er antwoord. Haar oorspronkelijke bezwaar, zo schreef de UHT op 5 januari 2023, was naar een verkeerd adres gestuurd. Maar ook als het wel was aangekomen, zou het niet behandeld zijn, omdat het niet onderbouwd was.

De UHT schreef nu alsnog het bezwaar in behandeling te nemen. Binnenkort krijgt Ramesar daar een brief over. Wanneer, dat kan de UHT niet zeggen. „Ik begrijp echt niet waarom het zo gaat”, zegt Ramesar. „Dit is precies waar het gedoe met de toeslagen mee begon.”

‘Onacceptabel’

Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen noemde afgelopen zomer de trage afhandeling van bezwaren al een van de belangrijkste knelpunten van de moeizaam verlopende hersteloperatie. Voor sommige ouders kon de wachttijd zelfs oplopen tot drie jaar. „Onacceptabel”, reageerde de Ombudsman. Uitermate pijnlijk bovendien: voor veel betrokken ouders is het jarenlange wachten op een beslissing een „exacte herhaling” van wat zij eerder hebben meegemaakt, toen hun toeslagen ten onrechte waren stopgezet.

Kort daarna eisten de vier coalitiepartijen onderzoek naar „onorthodoxe maatregelen en scenario’s” om het bezwaarproces te versnellen. Maar volgens betrokkenen zijn die er nauwelijks gekomen. De afdeling bezwaar, gevestigd in Utrecht, organiseerde enkele sessies waarbij medewerkers ideeën konden aandragen om het werkproces te versnellen. Maar met hun suggesties is weinig gedaan. Er werd een ‘belteam’ ingericht dat ouders telefonisch met hun bezwaren zou gaan helpen, maar dat werd al snel opgeheven. Extra personeel aantrekken lukte nauwelijks: de hele UHT kreeg er in het derde kwartaal van 2022 slechts 37 mensen bij, blijkt uit de voortgangsrapportages.

Onveilige werksfeer

De sfeer op de werkvloer in Utrecht verslechterde sinds de zomer van 2022 na een aantal wisselingen in de leiding, vertellen betrokkenen. De nieuwe leidinggevende wees medewerkers met soms weinig tot geen relevante ervaring aan als coördinatoren van de bezwarenteams. Deze teams worden intern pods genoemd. Dit leidde tot ongemak, ook omdat die coördinatoren soms medewerkers met decennia juridische ervaring moesten aansturen. Deze medewerkers werden onder druk gezet om sneller te werken, terwijl zij vonden dat de oorzaak voor de trage afhandeling niet bij hen lag.

Volgens mensen die NRC sprak, zouden leidinggevenden in meerdere van deze pods slecht omgaan met kritiek of suggesties om de manier van werken te verbeteren, en onvoorspelbaar en onplezierig reageren. Er zou sprake zijn van een onprofessionele werksituatie; afspraken werden vrijwel niet schriftelijk vastgelegd, van vergaderingen werden geen notulen gemaakt. Bronnen zagen hoe medewerkers op kantoor werden geschoffeerd of gekleineerd. Klachten daarover bij de leiding zouden hebben geleid tot problemen voor de klager.

Bronnen zagen hoe medewerkers op kantoor werden geschoffeerd of gekleineerd

Het gevolg, zeggen bronnen, is een angstcultuur waarbij mensen zich niet meer kwetsbaar durven opstellen. Meldingen van werknemers bij de vertrouwenspersoon zouden niet tot verbetering hebben geleid.

Een deel van de frustraties van medewerkers komt ook voort uit de manier waarop het werkproces is ingericht. Dat is, zeggen bronnen, niet noemenswaardig verbeterd sinds het oprichten van herstelorganisatie UHT in 2020. Dat het rommelig begon, zeggen zij, is niet gek. Het was allemaal nieuw. En omdat de Belastingdienst toen rekende op het verwerken van hooguit een paar honderd bezwaren, leek improviseren efficiënter dan allerlei nieuwe processen en systemen opzetten.

Door de zogenoemde Catshuisregeling, die het kabinet-Rutte III eind 2020 bedacht na kritiek op de behandeling van ouders, werd alles anders. Ineens hadden álle gedupeerde huishoudens recht op 30.000 euro, ongeacht de werkelijke schade.

De regeling had een grote aanzuigende werking: het aantal aanmeldingen schoot omhoog. De tienduizend ouders zijn er inmiddels bijna zestigduizend. De helft van hen blijkt na de lichte toets recht te hebben op compensatie. Zo liep het aantal besluiten waartegen bezwaar kon worden gemaakt snel op. En daar is de afdeling niet op toegerust.

Woud van mapjes

Hoe de bezwaarafhandeling begint, is illustratief voor het onvermogen de werkprocessen te verbeteren, zeggen bronnen. De medewerker die een bezwaar moet afhandelen, krijgt het burgerservicenummer (BSN) van een gedupeerde ouder, maar niet het dossier dat tijdens de integrale beoordeling is opgesteld. Daar moet hij of zij zelf naar op zoek, op de „Q-schijf”, in een woud van duizenden mapjes met dossiers van gedupeerden. Die zijn niet geordend op BSN, maar ingedeeld naar de locaties waar de integrale beoordeling is gedaan. Dan zijn er nog submapjes voor verschillende behandelteams, en soms zijn er zelfs weer submapjes voor de individuele medewerkers. Een betrokkene: „Soms ben je wel een dag aan het zoeken.”

Bezwarenmedewerkers doen de integrale beoordeling feitelijk opnieuw – ouders hebben immers recht op een verse kijk op zaak. Maar omdat dossiers regelmatig incompleet zijn, moeten ze zelf documenten verzamelen. Hier lopen medewerkers tegen de gebrekkige computersystemen bij de Belastingdienst aan. Betrokkenen beschrijven hoe ze minstens zes, deels overlappende computersystemen met versnipperde, gebrekkige, soms slecht gearchiveerde informatie moeten doorploegen.

Al die systemen hebben hun eigenaardigheden, zoals beschreven in een rapport van de Inspectie Overheidsinformatie. Tot 2012 werden de belangrijkste stukken opgeslagen in het Digitale Archiefsysteem (DAS) van de Belastingdienst – dat niet is ingericht voor het opvragen van een persoonsdossier. Sommige documenten, zoals telefoonnotities, bezwaarschriften en andere verzoeken, moeten weer worden opgezocht in een ander systeem, Eldoc.

Het Toeslagenverstrekkingensysteem heeft vanaf 2012 de archieffunctie van DAS overgenomen. Maar omdat dit systeem geen papieren documenten opslaat, staat dat nog steeds in DAS. Ook zijn stukken zoek. Mails die ouders bijvoorbeeld stuurden met bewijs dat ze recht hadden op een toeslag, werden naar de centrale archivering in Heerlen gestuurd, geprint en ingescand, en daarna in DAS gearchiveerd. Dat ging volgens het rapport van de inspectie „niet altijd goed”.

Of ouders invorderingen zijn opgelegd om toeslagen terug te betalen, en of ze dat daadwerkelijk hebben gedaan, staat vaak niet in die systemen. Dat moeten medewerkers opvragen via het Landelijke Incassocentrum van de Belastingdienst.

Als het dossier zo compleet is gemaakt, schrijft de bezwaarmedewerker een reactie op het bezwaar van de ouder. Hoewel dat antwoord voor een groot deel uit vaste tekstblokken bestaat, is er geen standaardbrief waarmee medewerkers kunnen werken.

Vierogenprincipe

Dan begint de vertraging pas echt. Medewerkers sturen een mailtje naar de ‘vaktechnisch adviseur’, die het werk moet controleren en terugmailen of het goed is. Dat is het belangrijke ‘vierogenprincipe’, bedoeld om te voorkomen dat ouders opnieuw geconfronteerd worden met vooringenomen besluiten. Maar doordat maar één adviseur beschikbaar is voor elke tien bezwaarbehandelaars, ligt de afhandeling van dossiers weken, soms maanden stil.

Heeft de vaktechnisch adviseur eindelijk akkoord gegeven, dan moet het dossier naar de lakafdeling, om alle persoonsgegevens van „derden” eruit te halen. Ook dat levert vaak maanden vertraging op. Die situatie is al minstens twee jaar bekend, maar volgens betrokkenen is ze niet noemenswaardig verbeterd. De laatste stap voor een besluit op bezwaar is een hoorzitting bij de bezwaarschriftenadviescommissie. Ook die kampt met een groot tekort aan capaciteit.

Door de stapeling aan vertragingen raken bezwaarbehandelaren de grip op hun dossiers kwijt. Het leidt ook tot een vicieuze cirkel: ouders die gek worden van het wachten, stappen naar de rechter, die de overheid op straffe van een dwangsom beveelt het bezwaar direct te behandelen. Dat verdringt de behandeling van ‘gewone’ bezwaren, wat leidt tot de volgende wanhopige ouders die naar de rechter stappen.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten waarschuwde twee weken geleden bij tv-programma Nieuwsuur dat sommige ouders mogelijk nog tot 2030 in onzekerheid verkeren, als de hersteloperatie niet sneller gaat verlopen.

„Wij hebben echt een ander beeld daarvan”, reageerde premier Mark Rutte. Hij suggereerde dat er juist verbeteringen in het verschiet lagen. Het zou „eerder iets sneller dan trager [gaan] door alle maatregelen die genomen zijn”, aldus de premier. „Er wordt met man en macht aan gewerkt. […] Alles is erop gericht het zo snel mogelijk te doen.” Het was vooral „ontzettend belangrijk”, volgens Rutte, „dat je niet nu weer alles omgooit om verder te versnellen, want dan gaat het vertragen”.