Zorgenkind Omgevingswet begint aan de ultieme test: de praktijk

Twee calamiteitenteams. Draaiboeken voor crisisscenario’s waar al maanden mee geoefend wordt. En specialisten van COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement die kunnen uitrukken in geval van ernstige digitale verstoring: op het ministerie van minister Hugo de Jonge, verantwoordelijk voor de invoering van de Omgevingswet, staat sinds eind vorig jaar alles paraat om ongelukken en vooral digitale ontwrichting het hoofd te bieden. Met een bijna militaire precisie, die doet denken aan de voorbereidingen op de millenniumbug tijdens de eeuwwisseling.

Toen ging het om de wereldwijde angst voor computerverstoringen. In 1999 was er een door de regering opgetuigd Millennium Platform onder leiding van oud-Philips-topman Jan Timmer die de overheid en bedrijfsleven moest voorbereiden op digitale rampscenario’s. Nu heeft minister De Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, CDA) op het laatste moment een speciale regeringscommissaris aangesteld, hoogleraar bestuursrecht Kars de Graaf. Hij kan gevraagd of ongevraagd ingrijpen als het echt misgaat.

Er is ook een belangrijk verschil met 1999. Indertijd ging het om onvoorspelbare computercrashes. Nu wordt daar op voorhand rekening mee gehouden, maar gokt De Jonge erop dat die in de praktijk meevallen. „Er zullen zonder twijfel dingen gebeuren waardoor criticasters na januari zullen zeggen; ‘hate to say, I told you so’. Daar moeten we nuchter in zijn”, aldus De Jonge eind vorige maand in het vakblad Binnenlands Bestuur. „Zou het beter hebben gewerkt als we de invoering opnieuw hadden uitgesteld? Ik weet zeker van niet. Je moet een keer van de kant. En dat is nu.”

Waarom kwam de wet er en wat gaat die in de praktijk betekenen?

Eén wet

Alle ruimtelijke processen, vergunningaanvragen en milieuregelingen in één geautomatiseerd proces. Met één digitaal overheidsloket waar belanghebbenden met een druk op de knop regels en besluitvorming kunnen inzien, dat was sinds 2016 de idee achter de hele operatie. Opeenvolgende ministers als Melanie Schultz (VVD), Kajsa Ollongren (D66), Hanke Bruins Slot (CDA), Stientje van Veldhoven (D66) en Hugo de Jonge (CDA) beloofden de Tweede en Eerste Kamer een goed functionerende wet en één overheidsloket. Met minder regels, transparante gedigitaliseerde procedures, meer mogelijkheden om zelf vergunningen te regelen, van tuinhuis tot een complete nieuwe woonwijk. Waarbij niet de overheid, maar de burger zelf in eerste instantie bepaalt hoe zijn leefomgeving eruit ziet. Met hooguit een marginale toets achteraf van de betrokken gemeente of provincie. Duizenden ministeriële regelingen zijn in de nieuwe wet samengevoegd. Lokale regels en bestemmingsplannen zijn allemaal gekoppeld aan één gigantische landelijke digitale databank, de DSO.

Uitgerekend die digitale uitwerking bleek de achilleshiel. Tot zes keer toe werd invoering van die wet uitgesteld omdat die digitale systemen niet op orde waren. Of ze dat nu wel zijn? Intern wordt gewaarschuwd voor een ‘paradijs voor advocaten’ waar burgers in vastlopen en urgente kwesties als woningnood en de stikstofaanpak nog meer vertraging oplopen. Aan De Jonge is die waarschuwing niet meer besteed: „Natuurlijk zullen er rechtszaken komen. Maar, mind you, die zijn er nu ook al. Het húídige omgevingsrecht is ook al een lawyers paradise.”

Op zijn ministerie klinkt dezelfde mantra. We zijn klaar voor de start, maar nog niet klaar met die wet, is daar de boodschap. Want het gaat om zo’n ingrijpende verandering dat er eerst een cultuurverandering op gang moet komen. Terwijl dat de laatste jaren niet de boodschap was van de ministers in het parlement.


Lees ook
Het zoveelste ict-drama lijkt onafwendbaar met invoering van de Omgevingswet

Minister Hugo de Jonge moest herhaaldelijk met de Eerste Kamer in debat over de Omgevingswet.

ICT-project van 2 miljard

Daar werd een wet beloofd waar de burger mee uit de voeten kon, maar die ook nodig was voor de enorme bouwopgaven van het Rijk, de komende jaren. En voor de stikstofproblematiek en de energietransitie. Maar het ging de afgelopen tijd al mis bij het proefdraaien met nieuwe omgevingsplannen, vergunningen en bouwaanvragen. Door de veelvoud aan betrokken softwareleveranciers. Omdat ict-systemen onvoldoende op elkaar zijn afgestemd en dus haperingen vertonen. En omdat de landelijke database, volgens experts met 2 miljard euro een van de duurste ict-projecten van het Rijk, uitgroeide tot een fragmentarische vergaarbak van informatie.

Toch zat De Jonge er in oktober tevreden bij, toen de Eerste Kamer na lang aarzelen het groene licht voor invoering van de wet gaf. Ondanks aarzelingen van zijn eigen ambtenaren, architecten en softwareontwikkelaars die doemscenario’s schetsten, waarin de woningbouw dramatisch tot stilstand komt. Met zoekgeraakte bouwaanvragen, gemeenteambtenaren die de dienstverlening aan burgers niet kunnen garanderen en architecten die uit angst voor chaos bouwvergunningen niet eens dúrven aan te vragen.

Op het ministerie wordt rekening gehouden met digitale crashes, haperende vergunningverlening en, op gemeenteniveau, digitale loketten die niet functioneren. Maar er is voldoende geoefend, was daar vlak voor de jaarwisseling de inschatting. De systemen moeten nu zichzelf maar bewijzen. Want wat er vanaf januari gebeurt als burgers, provincies of gemeenten de systemen overstelpen met nieuwe plannen en vergunningaanvragen, durft niemand te voorspellen. Kan de software dat aan? Dat her en der de software het laat afweten, is op het ministerie niet de grootste zorg, de vergunningaanvrager kan dan altijd nog fysiek op het stadhuis terecht. En gemeenten kunnen tijdelijk nog werken met de oude wetgeving: er is een overgangstermijn van tien jaar afgesproken en veel gemeenten hebben daar hun dienstverlening op aangepast.

gemeente LeeuwardenMarianne Swart We gaan nu ondervinden wat wel of niet werkt

Eenvoudiger

In Leeuwarden denken ze uit de voeten te kunnen met die nieuwe wet, ondanks de rampenscenario’s die klaarliggen op het ministerie. Daar zien ze burgers weliswaar worstelen met onvoorspelbare vragenlijsten voordat een vergunning in behandeling wordt genomen. „Wie nu een vergunning aanvraagt voor een vlaggenmast, moet de vraag beantwoorden hoe hij daarin denkt te gaan wonen”, zegt Marianne Swart, tot voor kort opgavemanager Omgevingsplan/Omgevingswet bij de gemeente Leeuwarden. Daarom heeft Leeuwarden elf formulieren gemaakt voor de meest voorkomende aanvragen.

Bouwaanvragen en bestemmingsplannen die vorig jaar zijn ingediend, worden nog onder het oude regime behandeld. Verder begint Leeuwarden met een schone lei. Geen overgangsmaatregelen, de Omgevingswet wordt gewoon toegepast. „Met de voorbereidingen zijn we al in 2017 begonnen. Ook met de mogelijkheden om het voor de burger eenvoudiger te maken.” Zoals bij het plaatsen van een dakkapel. Een nieuwe woning of de verbouwing van een monumentaal pand. Zonnepanelen op het dak, zomaar een greep uit de top 10 van de meest voorkomende vergunningaanvragen in Leeuwarden.

„Voor bijvoorbeeld het bouwen van een schuur waren er allerlei regels over de hoogte en de dakhelling. Daarvan hebben we gezegd: als we in het verleden altijd een groen vinkje bij dergelijke plannen zetten, hoef je daar nu geen vergunning meer voor aan te vragen voor het onderdeel bouwen. Er wordt dus niet meer voor elke woning afzonderlijk geregeld hoe hoog er gebouwd mag worden. Behalve in de oude dorpskernen, daar wil de gemeente de oude regels handhaven.” Met achteraf nog wel een toets: die van de welstandscriteria. „Daar moeten plannen wel aan voldoen.”

Verder uitstel is voor Leeuwarden niet nodig. „We gaan die wet nu gewoon uitvoeren en ondervinden wat wel of niet werkt.” Foutloos zal het ook volgens Swart niet gaan. „Maar we hopen dat we over een aantal jaar kunnen zeggen dat het een megaklus is geweest, die ook het nodige heeft opgeleverd.”

oud-hoogleraar en senatorPeter Nicolaï De hele idee achter deze operatie is achterhaald

‘Een dolgedraaide keten’

Oud-hoogleraar bestuursrecht Peter Nicolaï deelt dat optimisme niet, al was het maar omdat het ministerie volgens hem achter de feiten aanloopt. Als Eerste Kamerlid voor de Partij voor de Dieren zag hij hoe die wet er politiek doorgedrukt werd. Als ervaren docent bestuursrecht was hij gewend wetteksten te lezen, maar in deze wet ontbreekt de ratio. „Er zijn gewoon 23 bestaande wetten aan elkaar geplakt met wat uitvoeringsregelingen en dan kom je aan zo’n duizend pagina’s wettekst. Maar waartoe die dienen? Vijftien jaar geleden moest er gedecentraliseerd worden. Zodat gemeenten meer grip zouden krijgen op hun ruimtelijke ordeningsbeleid. Maar de maatschappij is veranderd, we hebben nu te maken met stikstof, woningnood en de energietransitie. Daar willen we juist landelijke regie op hebben. De hele idee achter de operatie is dus achterhaald.”

En dan dreigt er volgens Nicolaï nog die digitale ramp. „Dat iedereen straks tegen een zwart scherm zit aan te kijken. Dat je een vergunning aanvraagt, maar iets heel anders op je scherm te zien krijgt. Dat mensen dus boos worden en naar de rechter stappen. Zodat we straks een dolgedraaide keten van vergunningverlening hebben en daarna een vastgelopen keten van rechtsbescherming, inclusief dwangsommen omdat de termijnen niet gehaald worden.”

Nicolaï maakte ook mee hoe er een angstcultuur op het ministerie heerste. Ambtenaren die onder druk werden gezet om kritiek op de wet te verzwijgen. „Externe adviseurs die zagen dat het mis ging, maar de politieke opdracht kregen om deadlines te halen. Of hun mond te houden. Daar heb ik nog een meldpunt voor gemaakt en daar kwamen serieuze klachten binnen.”

Nicolaï hoorde tot de senatoren die tot op het laatst hebben geprobeerd invoering van de wet tegen te houden. „De minister wilde van geen uitstel weten. Ik heb nog geprobeerd een schadefonds van de grond te krijgen voor gedupeerde burgers. Want als de minister er zo zeker van is dat het allemaal zonder kleerscheuren verloopt, dan kan er geen bezwaar zijn tegen zo’n schadefonds. Maar daar wilde de minister niet aan. Dan zeg je toch eigenlijk: die risico’s zijn er wel degelijk, maar we gaan gewoon door?”


Lees ook
Met een paar klikken toestemming voor een nieuw schuurtje? Dat zal tegenvallen (opinie)

Met een paar klikken toestemming voor een nieuw schuurtje? Dat zal tegenvallen

Klaar voor de wet

Toch is er lokaal ook opluchting dat die wet niet nog een keer is uitgesteld. Zoals in de gemeenten Putten en Waalwijk. Annelies Boonman is via organisatieadviesbureau Stout Groep verantwoordelijk voor de invoering van de Omgevingswet daar. „Je kunt wel blijven uitstellen, maar op een gegeven moment zakt dan intern de kennis weg. Dan is er veel geld geïnvesteerd voor iets wat op de plank blijft liggen. We hebben bijvoorbeeld opleidingsprogramma’s die pas zijn uitgerold toen duidelijk was dat die wet er definitief zou komen. Anders geef je cursus op cursus aan mensen die daar niets mee kunnen. Dat is gewoon zonde.”

Putten en Waalwijk zijn er in grote lijnen klaar voor, verwacht Boonman. „Op detailniveau misschien nog niet. Daarvoor hebben we meer praktijkervaring nodig, om te weten of we voor 90 procent klaar zijn. En wat betekent die ontbrekende 10 procent? Loopt het dan mis of is het een kwestie van een paar vinkjes zetten? Dat weten we begin dit jaar, misschien is dat wel het leuke van het hele proces, je kunt er ook een veranderopgave van maken.”

Opinie over Omgevingswet pagina 18