Alweer het twaalfde sanctiepakket van de Europese Unie tegen Rusland is ophanden. Hoe doelmatig zijn de bestaande sancties en wat zijn de perspectieven van de nieuwe? Als tegenstanders van Poetins oorlog die nu in het buitenland wonen, menen wij de benodigde afstand tot het Kremlin te hebben om objectieve kritiek op de westerse maatregelen te kunnen leveren. Ons hangt in Rusland overigens strafvervolging boven het hoofd.
De sancties hebben president Poetin niet kunnen dwingen zijn strategieën te wijzigen. Weliswaar líjkt Rusland afhankelijk van de wereldeconomie voor zijn energie- en technologiebehoeften, maar het heeft toch manieren gevonden om met de sancties om te gaan. Het idee dat Rusland zich niet zonder het Westen kan redden, is inmiddels ontkracht. Het land vindt alternatieve markten, met verwaarloosbare gevolgen voor de overheidsfinanciën. Het huidige sanctiebeleid schaadt de westerse belangen meer dan de Russische en dus lijkt het nodig dit beleid te herzien.
Andere landen omzeilen sancties
Duidelijk blijkt dat sancties algemeen moeten zijn om doel te treffen en verreweg het beste kunnen worden ingesteld door de VN, op grond van bepalingen in het VN-Handvest. Worden ze alleen afgekondigd door een beperkte groep landen, dan worden ze door andere landen genegeerd of omzeild.
Rusland is hiervan het perfecte bewijs: toen het de Europese markt voor zijn olie, gas en steenkool kwijtraakte, kon het de olie-uitvoer vrij gemakkelijk verleggen naar India, China en andere Aziatische landen – zoals de Verenigde Arabische Emiraten en Singapore. Van daar nam de export van olieproducten naar Europa toe, terwijl steeds meer Russisch steenkool naar China en aardgas naar Turkije ging.
De klap was aanvankelijk enorm, met verliezen voor Gazprom en een gedwongen productieverlaging van 24 procent, waarbij de olie- en gasinkomsten op de Russische begroting in januari-augustus 2023 met ruim 38 procent daalden vergeleken met dezelfde periode in 2022. Maar we mogen stellen dat ze eind dit jaar weer die van 2021 zullen evenaren, zodat er geen onherstelbare schade aan de Russische financiën wordt toegebracht.
Parallelle import
Ook reageerde Moskou op de importverboden die de EU en de Verenigde Staten instelden door vrijwel alle goederen toe te staan om zonder toestemming van hun producenten te worden ingevoerd – deze ‘parallelle import’ was in de eerste tien maanden na deze toestemming goed voor 20 miljard dollar ofwel 2,4 miljoen ton aan goederen. Turkije, Kazachstan, Armenië, de VAE en ook andere landen hebben hun doorvoer naar Rusland in een aantal productcategorieën tientallen (en soms honderden) keren verhoogd, terwijl het Westen dit niet wist te beletten.
Enerzijds vereist de invoering van sancties tegen derde landen een eensgezindheid van de EU-lidstaten die onbereikbaar lijkt, anderzijds zijn de westerse mogendheden in veel opzichten afhankelijk van post-Sovjetlanden – de gesprekken van president Macron in Kazachstan zijn daarvan maar één bewijs in een breed scala. Uit dit alles zouden de westerse beleidsmakers de conclusie moeten trekken dat een uitbreiding van de ‘traditionele’ sancties niet doeltreffend kan zijn.
Mondiale tussenpersonen
Een ander probleem om bij stil te staan is het onbedoelde gevolg dat door de sancties waarde naar niet-westerse mogendheden verschuift en Europa en de Verenigde Staten daardoor verliezen lijden. Sinds 2022 is de Russische olie- en gasimport naar de EU gekelderd, terwijl Europa door de sterk gestegen energieprijzen miljarden aan overtollige betalingen heeft verricht en het Russische handelsoverschot als gevolg daarvan in 2022 tot recordhoogte is gestegen.
Door het ‘olieprijsplafond’ dat het Westen invoerde hebben India en China van aanzienlijke kortingen geprofiteerd – naar schatting ruim 100 miljard dollar sinds het begin van het conflict. Amerikaanse bedrijven profiteerden van de olie-export naar Europa, ondanks de aanzienlijke algehele verliezen. Daarnaast heeft de verkoopbeperking van consumentenelektronica aan Rusland het Chinese marktaandeel en de winsten van mondiale tussenpersonen vergroot.
Door de financiële sancties, die als het ernstigst werden beschouwd, werd meer dan 300 miljard dollar aan tegoeden van de Russische centrale bank bevroren en werden de Russische banken uitgesloten van de Amerikaanse en Europese markten. Rusland staakte de aflossing van zijn buitenlandse schulden en de westerse creditcarddiensten verdwenen uit Rusland. Maar Rusland heeft die bevriezingen gecompenseerd met zijn olie- en gaswinsten in 2022, en ook door buitenlandse bestedingen vast te houden en meer dan 50 miljard dollar van rijke Russen terug te halen. Als reactie op de bevroren tegoeden in het Westen heeft Rusland westerse bezittingen in beslag genomen, een verkoop tegen lage prijzen afgedwongen of ze via decreten geconfisqueerd, met gevolgen voor westerse bedrijven als Danone en Carlsberg. In totaal werd naar schatting minstens 40 miljard dollar in beslag genomen, gunstig voor de Chinese belangen in de Russische auto- en consumptiegoederensector. Deze misstappen leverden Rusland onbedoeld aanzienlijke bedragen op waarmee de oorlogsinspanningen konden worden ondersteund.
Sancties tegen rijke Russen
Dan zijn er nog de zogeheten persoonlijke sancties. Daar worden de meeste tekortkomingen en twistpunten van het sanctiebeleid zichtbaar. Eind oktober werden zo’n 1.350 individuele Russen getroffen door sancties wegens deelname of hulp aan Poetins oorlog in Oekraïne, dan wel betrokkenheid bij verschillende bedrijven waarvan de Kremlin-leiders of de Russische overheidsfinanciën de afgelopen jaren profiteerden.
Aanvankelijk waren de sancties gericht op „invloedrijke” Russische ondernemers. Maar dat tastte de integriteit van het westerse rechtsstelsel aan omdat die sancties willekeurig werden toegepast. Ze troffen vooral zakenlui die het meest zichtbaar waren in het Westen, en niet zozeer degenen die banden met Poetin hadden. Dit heeft het proportionele rechtvaardigheidsbeginsel scheefgetrokken en de vraag opgeroepen waarom de topmensen van westerse bedrijven als Total Energies en Auchan niet door sancties zijn getroffen, hoewel hun bedrijven tot de hoogste belastingbetalers van Rusland behoren. Volgens de jurisprudentie van het EU-Hof moeten sancties gedrag afschrikken en niet bestraffen.
Omdat de sancties zonder juridische procedure door ambtenaren worden opgelegd, is bezwaar ertegen vaak niet mogelijk, waarmee de indruk ontstaat dat de Europese beleidsmakers het mogelijk op een akkoordje gooien met de gesanctioneerden of hun pleitbezorgers. In plaats van bedrijven te stimuleren om Poetins bewind te verwerpen, bevorderen sancties een ondoorzichtige omgeving die bijdraagt tot corruptie, ondermijning van het internationaal recht en concentratie van kapitaal binnen Rusland en antiwesterse staten. De Algemene Vergadering van de VN had een vooruitziende blik toen ze in 2005 de Veiligheidsraad opriep om voor een eerlijke toepassing van sancties te zorgen – de huidige praktijken schaden de westerse rechtsbeginselen, met na het conflict mogelijk nog gevolgen op lange termijn.
Hervormen na mislukkingen
Er is veel meer tegen het sanctiebeleid in te brengen, maar in een krantenartikel is daar de ruimte niet voor. Het belangrijkste is op dit moment om het sanctiebeleid te heroverwegen en te hervormen, met de lessen die uit eerdere mislukkingen zijn geleerd.
Ten eerste moeten sancties zo worden opgesteld dat ze de Russische staat en bedrijven harder treffen dan de landen die de sancties opleggen. Ten tweede moeten ze de Russische binnenlandse economie verzwakken en de cohesie van samenleving en elite ontwrichten, waarbij ze zich niet richten op emigranten maar op degenen bínnen Rusland, en de vlucht van kapitaal bevorderen boven het behoud ervan. Ten derde moeten de sancties doeltreffend belangrijke sectoren lamleggen zoals het transport en de automobiel- en energieproductie, en ook bedrijven uit derde landen bestraffen die de Russische industrie helpen bij het herstel of die in beslag genomen westerse bezittingen benutten. Ten vierde moet Rusland op de zwarte lijst worden geplaatst van de FATF, de organisatie ter bestrijding van witwassen en de financiering van terrorisme. Behoudens uitzonderingen worden alle financiële transacties dan illegaal.
Belangrijk is ook dat westerse overheden duidelijk uiteenzetten wat de grondbeginselen zijn, waarbij politisering en vooral vooringenomen lobbywerk voor hogere sancties worden vermeden. Steun aan Oekraïne is weliswaar essentieel, maar het Westen moet vermijden dat het daarbij zijn eigen economieën en wettelijke kaders in gevaar brengt.
Ideale locatie
Al met al stellen wij voor gesprekken te beginnen tussen westerse denktanks en neutrale deskundigen uit Rusland, Oekraïne en Oost-Europa, die geen banden hebben met politieke organen en die geen ongegronde, populistische uitlatingen over de Russische economie of het verloop van het conflict hebben gedaan.
Nederland, met zijn brede juridische gemeenschap en diepgaande zakelijke banden met Rusland en andere post-Sovjetstaten, is een ideale locatie voor zulke discussies. Nu velen met invloed op het westerse sanctiebeleid in belangenconflicten verwikkeld lijken, is het cruciaal dat de beleidsmakers in de sanctiestrategie een minder emotionele houding aannemen. Mogelijk onder leiding van de Nederlanders. Ons doel is om niet-militaire instrumenten te bedenken die de Russische agressie doeltreffender kunnen beëindigen, en om afstand te nemen van slecht doordachte populistische maatregelen die de dreiging waarop ze zich richten nog weleens zouden kunnen overleven.
Leeslijst
