In drie dagen werd het risicomodel gebouwd dat de fraudejacht ondersteunde

Als er sleutelscènes moeten worden aangewezen in het Toeslagenschandaal, dan is dit er één: het kroningsweekend, eind april 2013. Terwijl Willem-Alexander in de Grote Kerk in Amsterdam tot koning der Nederlanden wordt beëdigd en ingehuldigd, werkt een groep ambtenaren en consultants in één lang weekend een datamodel uit dat voortaan alarm moet slaan bij onregelmatigheden in de aanvragen voor toeslagen van burgers.

Met koffie en pizza’s van de hoogste ambtenaar van de toeslagenafdeling stampt het team in drie dagen een ‘risicoclassificatiemodel’ uit de grond. Het wordt meteen ingezet. Een voorgenomen langere testfase, met extra maanden tijd om proef te draaien en te evalueren, wordt geschrapt. En al snel rollen er resultaten uit – en gaat het mis. Burgers die foutjes maken, worden als fraudeur aangemerkt en keihard aangepakt.

De gevolgen van de ontspoorde fraudejacht zijn inmiddels veelvuldig benoemd bij de parlementaire enquêtecommissie. Het risicoclassificatiemodel was een van de vele ingrediënten van die doorgeslagen harde aanpak. Maar over de oorzaken – het moment dat de zaadjes voor alle ellende geplant werden – blijven veel van de ambtenaren die de afgelopen weken ondervraagd zijn mistig, tot ergernis van de commissieleden.

Contract met Deloitte

Maandag was hun frustratie opnieuw voelbaar tijdens het verhoor van Paul Veringmeier, de ambtenaar die toezicht hield op de handhaving bij Toeslagen en die de ontwikkeling van het risicomodel leidde tijdens het kroningsweekend. Volgens Veringmeier was het model helemaal nooit bedoeld om fraude op te sporen. Het moest juist veelgemaakte foutjes detecteren en zo het systeem verbeteren, hield hij vol. „Het doel was om problemen voor burgers te voorkomen, niet om problemen te maken.”

Dat toeslagontvangers later vaststelden dat ze tot fraudeur waren bestempeld, mede door de inzet van data uit het risicoclassificatiemodel, noemde Veringmeier „superverdrietig”. Maar zijn team wees slechts op fouten en onregelmatigheden, hield hij vol. Evenmin had hij signalen opgevangen dat de data uit het model oneigenlijk werd gebruikt.

Lees ook dit artikel: Herstel van Toeslagenaffaire groeit uit tot peperdure, ambtelijke moloch

De uitleg van Veringmeier klonk tegenstrijdig, ook met de rest van zijn eigen verhaal. Want hij verklaarde de haast om het systeem in te voeren, net zoals toeslagendirecteur Gerard Blankestijn eerder deed, tegelijkertijd wél als een gevolg van de politieke en maatschappelijke onrust over de Bulgarenfraude. Die kwam in het voorjaar van 2013 aan het licht, toen bleek dat Bulgaren zich via criminele bendes in Nederland hadden laten inschrijven en zo onterecht toeslagen ontvingen.

De hoge ambtenaren van de dienst Toeslagen voelden zich destijds weggezet, ook binnen de Belastingdienst, als een stelletje stumpers dat geen enkele vorm van fraude kon opsporen. Twee weken na de eerste berichten over de Bulgarenfraude, in actualiteitenprogramma Brandpunt en bij RTL, was het contract met consultant Deloitte getekend en was het risicoclassificatiemodel een feit. Veringmeier: „Door de druk van buiten is de normale gang verstoord en hebben we gedaan wat we gedaan hebben.”

Foutje werd fraude

Veringmeiers herinneringen werden ook niet gestaafd door Sander Koemans, die namens Deloitte leiding gaf aan de consultants die het model ontwikkelden.

Koemans was er niet bij in het kroningsweekend, maar was er wel bij betrokken van juni 2013 tot begin 2016. Vanaf het begin was bij iedereen bekend dat het model zowel fraude als fouten liet zien, vertelde hij de commissie. „Het was volstrekt duidelijk voor alle betrokkenen dat het onderscheid tussen die twee niet gemaakt kan worden op basis van de data.”

Het gebrekkige onderscheid tussen fouten en fraude is een cruciaal terugkerend element in het onderzoekswerk van de enquêtecommissie. Waar de ene ambtenaar of het ene model een onregelmatigheid signaleerde, las de andere ambtenaar zo’n vinkje of risicoscore vervolgens als een aanwijzing of zelfs bewijs voor bewust fraudeursgedrag.

Het was volstrekt duidelijk voor alle betrokkenen dat het onderscheid tussen fouten en fraude niet gemaakt kan worden op basis van de data

Sander Koemans leidinggevende van modelontwikkelaars

Het hielp daarbij niet dat de consultants van Deloitte hun werk voor de Belastingdienst al die tijd nauwelijks documenteerden. Van het cruciale kroningsweekend zijn geen schriftelijke stukken bewaard gebleven, en over de redenen om indicatoren wel of niet in het model op te nemen, is eveneens weinig bekend.

Koemans kon ook niet terughalen of zijn team wel eens had nagedacht over de gevolgen voor burgers die door het model als risicofactor werden aangewezen. Hij ging ervan uit dat de afdeling Toeslagen dat voor zijn rekening had genomen. „Ik was niet betrokken bij de opdrachtacceptatie.”

Waarschuwingsmail

Bovendien moest hij erkennen dat de ambtenaren die over het succes van het systeem beslisten vaak ambtenaren waren die zelf de indicatoren in dat systeem (zoals nationaliteit, inkomen of de afstand tot een kinderopvangadres) hadden aangeleverd, als een slager die zijn eigen vlees keurt.

In de praktijk werd het risicoclassificatiemodel op grote schaal ingezet, en lang niet alleen om foutjes te detecteren en burgers te helpen. Zo is nu bekend dat de fraudejagers van de zogeheten CAF-teams (Combiteam Aanpak Facilitators) en andere opsporingsteams op basis van data en adressen afkomstig uit het risicomodel naar fraude op jacht gingen, soms met een vermelding in het model als enige aanleiding. Koemans had daar wel voor gewaarschuwd, vertelde hij, en citeerde als bewijsstuk uit een email die hij in januari 2016 verstuurde.

„We herkennen dat de risicoscore in de organisatie een steeds groter belang krijgt”, had hij geschreven, terwijl het model niet meer uitstekend functioneerde en gedateerd was. „Bovendien zien wij een beter begrip van de betekenis van de scores binnen de organisatie als essentiële voorwaarde.”

De ontvanger van die mail was de toenmalig teamleider handhavingsregie. Zijn naam: Paul Veringmeier.

Lees ook dit artikel: Mensenrechtencollege: indirecte discriminatie door Belastingdienst in Toeslagenaffaire