Stokoud, kwetsbaar, inefficiënt: het omzetbelastingsysteem kraakt aan alle kanten

Al jarenlang besteden 250 medewerkers van de Belastingdienst hun hele werkdag aan het handmatig overtypen van btw-aangiften. Het is geestdodend werk, niemand heeft er zin in. Maar ze moeten wel: het veertig jaar oude computersysteem voor de omzetbelasting spuugt vanwege technische fouten aan de lopende band aangiften uit die automatisch verwerkt zouden moeten worden. En er is maar één manier om die aangiften terug in het systeem te krijgen: overtypen.

Het decennia oude computersysteem is van het grootste belang voor de financiële gezondheid van de Nederlandse staat. De overheid haalt dit jaar zo’n 78 miljard euro aan btw binnen – ruim 21 procent van de rijksinkomsten. Het verwerkt jaarlijks zo’n negen miljoen btw-aangiften van zo’n twee miljoen ondernemers.

Dat de top van de Belastingdienst zich al jaren grote zorgen maakt over dit ict-systeem, is bekend. Zo hoorde de Kamer in 2021 al dat het computersysteem kampt met „urgente continuïteitsrisico’s”. Maar veel meer dan dit soort algemene termen werden niet bekendgemaakt. En opeenvolgende ministers susten vaak dat het systeem oud was, maar ook stabiel.

Hoe precair de situatie daadwerkelijk is, blijkt uit een rapport van consultantsbureau McKinsey dat het ministerie van Financiën onlangs online zette, en waar ook het voorbeeld van de 250 medewerkers uitkomt. De openbaarmaking van het rapport was onderdeel van de openbare aanbesteding voor de aankoop van een vervangend systeem voor de omzetbelasting. Uit die aanbesteding blijkt dat vervanging en onderhoud van het systeem naar schatting 200 miljoen gaat kosten, over een periode van twintig jaar. Ook blijkt dat McKinsey betwijfelt of de deadline voor de vervanging van het systeem realistisch is, en maakt gezien de ervaringen uit het verleden zich zorgen of de Belastingdienst er wel toe in staat is.

Verloren in de tijd

Ingewikkeld, fragiel en uiterst inefficiënt. Dat is het beeld dat de consultants van McKinsey neerzetten van het systeem.

Om te beginnen weet bijna niemand meer hoe het in elkaar steekt. „De laatste vier of vijf kennisdragers die weten hoe het systeem in detail werkt gaan richting hun pensioen, en enkele gepensioneerde oud-collega’s springen nu al twee dagen per week bij om kennis over te dragen.” Zonder die mensen is niet meer te achterhalen hoe het alles werkt, want „de documentatie van het systeem is onvolledig en deels incorrect”.

Omdat het in het verleden lastig bleek het systeem te vernieuwen of structurele problemen op te lossen, zijn in de loop der jaren meer dan 35 applicaties aan het oorspronkelijke computerprogramma vastgebouwd. Dat gebeurde bijvoorbeeld voor de verwerking van de btw-teruggave op zonnepanelen, of voor het genereren van brieven voor naheffingen en boetes. Kennis en overzicht van deze wirwar aan programma’s zijn „verloren gegaan met de tijd”, waardoor „de werking van sommige processen onbekend [is]”.

Omdat aanpassingen aan het systeem onmogelijk zijn, moesten noodvoorzieningen worden gebouwd om tegemoet te komen aan nieuwe Europese wetgeving. Dat is, laat McKinsey zien, geen houdbare manier van werken. Neem de voorziening die is gebouwd zodat ondernemers die in verschillende EU-landen actief zijn slechts in één land btw-aangifte hoeven doen. Die „voldoet niet aan alle Europese vereisten, kent veel handmatige handelingen (uitgevoerd door zo’n 60 medewerkers), is slecht beheersbaar, en zal al snel weer vervangen moeten worden”.

De boel is inmiddels zo kwetsbaar dat je er beter af kan blijven. „Aanpassingen aan deze systemen zijn onmogelijk zonder een direct risico op crashes”, schrijven de consultants van McKinsey. „Zo is bijvoorbeeld in het verleden de uitworpfunctie [waarbij opvallende aangiften die extra aandacht nodig hebben apart worden gezet voor handmatige afdoening] uitgezet, wat ertoe leidde dat het hele systeem stopte met werken. Ondanks het voorbereidende onderzoek was dit onverwacht.”

Gebruiksvriendelijk is het systeem ook niet, voor burger noch Belastingdienst. Het is onmogelijk een „real-time inzicht [te krijgen] in de status van een zaak of betalingspositie”. Medewerkers van de dienst hebben „geen actueel beeld van de berichten die verstuurd zijn naar de klant”. Aangifte via boekhoudprogramma’s van bedrijven is „foutgevoelig en leidt tot een grote uitval”. Handmatig invoeren van uitgevallen aangiften gaat zo langzaam dat ondernemers onterecht waarschuwingen krijgen dat ze te laat zijn met hun aangiften. Dat handmatig verwerken is niet alleen duur (25 miljoen euro per jaar) en inefficiënt (250 fulltime medewerkers), maar vergroot de kans op fouten aanzienlijk. Door de technologische beperkingen van het systeem kunnen de komende jaren ook geen nieuwe btw-tarieven worden ingevoerd.

Onrealistisch

Al jaren wordt geprobeerd iets aan het btw-systeem te doen. In 2014 schreef de verantwoordelijke staatssecretaris Eric Wiebes (VVD) al dat het „een hele inspanning” was om het in de lucht te houden. Hij beloofde de Kamer toen het systeem binnen drie jaar te vervangen, maar dat gebeurde nooit. In een vertrouwelijke nota uit 2018 noteerde de top van de dienst opnieuw dat het systeem ernstig verouderd was: „De kans is klein dat zich een grote verstoring in het systeem voordoet, maar als het gebeurt, is onzeker of en hoe snel dit kan worden verholpen.”

Een plan om intern een nieuw systeem te bouwen kwam, onder meer door allerlei politieke crises bij de Belastingdienst, uiterst traag van de grond – en het zal volgens McKinsey geen succes hebben. Acht maanden na de start (najaar 2021) waren de eisen waaraan het nieuwe systeem moet voldoen en de planning voor het project nog niet vastgesteld, „mede doordat de kennis over de bestaande systemen bij vier tot vijf cruciale werknemers ligt die drukbezet zijn”. Ook was er volgens McKinsey niet genoeg geld voor het hele traject, en zouden de plannen niet leiden tot een werkend nieuw systeem: 21 applicaties die nodig zijn voor de verwerking van de btw-aangifte vallen onder de verantwoordelijkheid van andere afdelingen bij de Belastingdienst, en zaten niet in het project.

De consultants vroegen zich ook af of de Belastingdienst wel genoeg mensen kon aantrekken om het nieuwe systeem zelf te bouwen. Uitbreiding van het team, van veertig naar honderd mensen, had anderhalf jaar geduurd. „Snelle verdere opschaling is onrealistisch.”

Toch dringt de tijd – niet alleen vanwege de kwetsbaarheid van het systeem. Binnenlandse wijzigingen in de btw-wetgeving zijn nu al vrijwel onmogelijk. Die kunnen nog worden uitgesteld, maar dat geldt niet voor EU-wetgeving die bedoeld is om btw-verplichtingen tussen lidstaten te stroomlijnen.

Openhartoperatie

De deadline voor de bouw van het systeem was al twee jaar verschoven, van eind 2025 naar eind 2027. Om snelheid te maken adviseerde McKinsey staatssecretaris Marnix van Rij (CDA) in juni vorig jaar al niet zelf een systeem te bouwen, maar een bestaand systeem te kopen en waar nodig aan te passen. In september vorig jaar nam Van Rij dat advies over. Begin deze maand is de aanbesteding eindelijk uitgeschreven. De beoogde uitgave is 170 tot 210 miljoen euro, voor de bouw en onderhoud voor een periode van twintig jaar. Verwacht wordt dat een jaar gemoeid is met de keuze van de leverancier. De kans dat Van Rij de al verplaatste deadline voor een nieuw systeem haalt, is klein. McKinsey schat in dat het drie tot zes jaar kan duren voor een nieuw systeem de btw-verwerking kan overnemen.

Hoewel de McKinsey-consultants het vooral als „uitdagingen” omschrijven, staat hun advies bol van de manieren waarop ook deze ingekochte vernieuwing kan vastlopen. Het oude systeem, waarvan niet duidelijk is hoe het werkt, zit vol historische data die naar nieuwere programma’s moet worden omgezet, terwijl de inning van de omzetbelasting doorgaat. Dat is in het gunstigste geval al een onderneming vol risico’s.

Dat de algehele toestand bij de Belastingdienst kritiek is, compliceert de zaak verder. Ook veel andere ict bij de dienst is verouderd, er is een structureel tekort aan personeel, en politieke paniekreacties na incidenten leiden tot onzekerheid en stilstand in de ambtelijke organisatie.

Het is essentieel, waarschuwen de consultants, dat de Belastingdienst een aangekocht pakket niet direct probeert te verbouwen zodat het past bij de manier waarop ze nu werkt. Medewerkers moeten hun werkwijze aanpassen aan het systeem dat ze kopen. De dienst zelf is hierover sceptisch. „Men werkt volgens al jarenlang ingesleten patronen”, en medewerkers die zich bezighouden met de ict-vernieuwing hebben „twijfels geuit bij de bereidheid [van hun collega’s] tot aanpassing wanneer deze concreet verlangd wordt.” Die medewerkers wijzen naar de mislukte aankoop en verbouwing van een nieuw inningssysteem bij de Belastingdienst, dat na tien jaar en 200 miljoen euro werd stopgezet.

De geschiedenis van de Belastingdienst zit vol met mislukte, tussentijds stopgezette of half afgemaakte ict-vernieuwingen. Telkens nieuwe maatschappelijke en politieke wensen, elkaar tegenwerkende afdelingen en gebrekkige aansturing doen veel goede voornemens stranden. Of zoals McKinsey het formuleert: „De Belastingdienst kan moeite hebben met het opstellen van harde prioriteiten en het vasthouden aan keuzes, ook als pijnlijke consequenties ontstaan.”

Het is al met al „een soort ‘openhartoperatie’, met grote complexiteit en weinig ruimte voor fouten”.