N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Industriepolitiek Nu president Biden miljarden dollars uitdeelt aan bedrijven die groener produceren, zet ook Europa de subsidiekraan open. Door geopolitieke spanningen en klimaatverandering is de industriepolitiek helemaal terug.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/06/web-2706ecokapitalismeweb1.jpg)
De Amerikaanse president Joe Biden heeft de klimaatsubsidiekraan geopend – en dat is voelbaar tot op het Amsterdamse Museumplein. Hier is het hoofdkantoor gevestigd van OCI Global, een aan de Amsterdamse beurs genoteerd chemisch bedrijf dat ammoniak, methanol en daarvan afgeleide producten maakt, zoals kunstmest en brandstoffen. Het bedrijf wil groeien door de energietransitie, onder meer door ammoniak en methanol als duurzame brandstof voor de scheepvaart te verkopen.
Het internationale bedrijf kondigde eind vorig jaar aan een nieuwe ammoniakfabriek met lage uitstoot te openen in de Amerikaanse staat Texas. Het gaat om een ‘blauwe’ ammoniakfabriek: de CO2-uitstoot bij de productie van waterstof, bouwsteen van ammoniak, wordt grotendeels afgevangen en opgeslagen. Hierdoor moet 70 procent aan emissies worden bespaard (gemeten over de hele levenscyclus van de ammoniak).
Wat bij die beslissing een belangrijke factor was: de introductie van de Amerikaanse Inflation Reduction Act (IRA), de grootste klimaatwet uit de Amerikaanse geschiedenis. De IRA omvat 375 miljard dollar (345 miljard euro) aan subsidies en belastingvoordelen voor bedrijven en consumenten, om de energietransitie aan te jagen en industrie naar de Verenigde Staten te lokken.
OCI had al het idee die fabriek, een investering van krap 1 miljard dollar, neer te zetten, legt Hanh Nguyen uit. Zij is als Vice President Global Sustainability verantwoordelijk voor duurzaamheid bij OCI. Wel „versnelde” Bidens wet het besluit daartoe, zegt Nguyen. Want: opeens lag er Amerikaans overheidsgeld voor het oprapen.
OCI maakt gebruik van een artikel in de IRA dat bedrijven 85 dollar belastingkorting biedt per ton CO2 die ze afvangen en opslaan. Vóór deze wet was dit bedrag lager: 50 dollar.
Het verhoogde belastingvoordeel maakt de waterstofproductie door OCI’s leverancier in Texas, industriegasbedrijf Linde, heel aantrekkelijk: de subsidie is hoger dan de kosten van afvang en opslag van de CO2. „Wij delen met Linde in de voordelen van de subsidie”, zegt Nguyen.
Zie hier hoe kapitalisme anno 2023 kan werken: een bedrijf dat emissies terugdringt, kan verdienen aan overheidssubsidies. Mits het de juiste locatie kiest. De IRA heeft de VS aantrekkelijker gemaakt als vestigingsland – ook in vergelijking met Europa.
Amerikaanse subsidies lonken
OCI Global heeft fabrieken en terminals in Nederland (Delfzijl, Geleen en Rotterdam; samen bijna 700 medewerkers), de VS, Algerije, Egypte en de Verenigde Arabische Emiraten. Het bekijkt voortdurend waar het zijn producten het gunstigst kan fabriceren. Nguyen: „Vóór de komst van de IRA boekten we ongeveer evenveel vooruitgang met onze projecten voor besparing van CO2 in de VS en in Europa. De IRA heeft onze Amerikaanse plannen versneld ten opzichte van de andere.”
Ook de EU en haar lidstaten kennen groene subsidies. Opgeteld gaat het –- voorlopig – om (veel) meer geld dan de Amerikaanse IRA. Volgens onderzoek van De Nederlandsche Bank bedraagt de IRA-pot minder dan een kwart van wat de EU tot en met 2027 in de energietransitie steekt. Mogelijk gaat het bedrag van de IRA wel omhoog, aangezien veel IRA-subsidies geen einddatum kennen, tekent DNB daarbij aan.
Europese – en Nederlandse – subsidies zijn echter gecompliceerder van opzet en niet zo eenvoudig los te peuteren. Bijvoorbeeld: het Europese Innovatiefonds, waaruit bedrijven geld kunnen krijgen voor schone technologie, werkt als een competitie. Bedrijven wedijveren om de subsidies. Een aanvraag van OCI bij het EU-fonds voor investeringssteun bij de verduurzaming van de methanolfabriek bij Delfzijl werd vorig jaar afgewezen. Daar wil OCI emissies aanzienlijk terugbrengen door afval als grondstof te gebruiken, in plaats van aardgas. Dit jaar heeft OCI de subsidie nog eens aangevraagd.
Het land dat de meest laagdrempelige subsidies verstrekt, haalt belangrijke industrieën binnen
De onderhandelingen met de Nederlandse overheid over klimaatsubsidies gaan evenmin erg vlot. Via ‘maatwerkafspraken’ wil het kabinet de uitstoot van de industrie naar beneden krijgen. Bedrijven kunnen aanspraak maken op, onder meer, hulp bij de aanleg van infrastructuur en financiële steun wanneer ze gedetailleerde klimaatplannen maken. OCI is hier nu met de overheid over in gesprek, voor de locaties in Geleen, Delfzijl en Rotterdam. „De wil is er”, zegt Nguyen over de Nederlandse politiek. „Maar om de klimaatdoelstellingen te halen, moeten we sneller gaan en dat proberen we met de onderhandelingen te bereiken.”
Nguyen legt uit dat ammoniakproductie in Nederland in vergelijking met andere landen telkens duurder wordt, en dat het voor OCI aantrekkelijker wordt ammoniak in de VS te produceren en die naar Europa te verschepen. In Nederland moet OCI de komende jaren meer gaan betalen voor EU-emissierechten, een vorm van CO2-belasting die de VS nauwelijks kennen. De gratis rechten voor de Europese industrie gaan geleidelijk verdwijnen. De energieprijzen in Nederland liggen hoger dan in de VS.
En er zijn knellende milieuregels, zoals de stikstofeisen die bouwplannen voor afvang van CO2 in de weg zitten.
Daarbovenop komen regels voor schone waterstof in de Green Deal, het grote EU-klimaatpakket. Die bepalen dat 42 procent van de waterstof die de industrie gebruikt vanaf 2030 uit hernieuwbare bronnen moet komen. Zulke ‘groene’ waterstof is veel duurder dan de ‘blauwe’ waterstof uit de VS.
De ammoniakfabriek van OCI in Geleen blijft open, maar draait niet altijd op volle capaciteit, zegt Nguyen. OCI bekijkt voor de fabriek in Geleen „verschillende opties” om de fabriek met groene waterstof „te laten draaien op een duurzame manier”.
Nguyen zegt dat de IRA „het systeem heeft opgeschud”, maar is er „optimistisch” over dat EU „met een betekenisvol antwoord komt”. „Het zal wel even duren, want „we hebben hier een ander politiek systeem”.
Zie hier twee vormen van staatsinterventie in de economie tijdens de energietransitie. De VS subsidiëren – op kosten van de belastingbetaler – de industrie, die verder weinig lastig wordt gevallen. Europa werkt met een andere methode: een mix van belonen, beprijzen én reguleren.
Europa was overtuigd van de kracht van deze mix – tot de nieuwe Amerikaanse wetgeving. Want nu dreigen bedrijven naar de VS te vertrekken. Onder meer de Duitse chemiereus BASF en het Spaanse energiebedrijf Iberdrola zeiden de afgelopen tijd dat ze liever investeren in de VS. Prompt opende de EU haar eigen groene industriesubsidiekraan verder, met name door een versoepeling van staatssteunregels. Die waren tijdens de pandemie en de energiecrisis toch al op een laag pitje waren gezet.
Denkomslag in Washington
Zo is een ‘race naar de top’ ontstaan: het land dat de meest royale en vooral meest laagdrempelige subsidies verstrekt, haalt belangrijke industrieën binnen, en banen.
Die race markeert een belangrijke omslag in de Amerikaanse industriepolitiek. Tot zo’n tien jaar geleden – het precieze kantelpunt valt lastig aan te wijzen – domineerde in Washington het idee dat de overheid hooguit een bescheiden rol past in de economie. Ze moet wereldwijde vrijhandel stimuleren en ‘de markt’ zijn werk laten doen. In zo’n liberale internationale omgeving zouden de VS kunnen floreren. Dit is de ‘Washington-consensus’ gaan heten, naar in die stad gevestigde instellingen als het Internationaal Monetair Fonds, die dit beleidsrecept ook wereldwijd aan de man brachten.
Dit denken is in de Amerikaanse politiek passé. In plaats ervan kwam de notie van permanente economisch-politieke competitie met andere landen, China voorop. De razendsnelle opkomst van dit land als economische, politieke, technologische en militaire grootmacht wordt door zowel Democraten als Republikeinen als urgente bedreiging gezien. Om te voorkomen dat de VS op achterstand raken, moet de overheid de productie in strategische economische sectoren aanjagen, is nu de breed gedeelde overtuiging. Dit gaat verder dan alleen ‘groene’ technologie: naast de IRA is er ook de CHIPS Act, vol subsidies waarmee de regering-Biden de binnenlandse productie van halfgeleiders wil aanjagen.
:strip_icc()/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/06/web-2706ecokapitalismeweb2.jpg%7C//images.nrc.nl/50HfMsWmu0nD7_1pWymsmeeqdFk=/1920x/smart/filters:no_upscale():strip_icc()/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/06/web-2706ecokapitalismeweb2.jpg%7C//images.nrc.nl/NbhiEoO77m5x4Htbjp3ik-xZR2A=/5760x/smart/filters:no_upscale():strip_icc()/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/06/web-2706ecokapitalismeweb2.jpg)
Tekenend voor deze nieuwe, van geopolitiek doordrenkte stemming is dat de lijnen van handelsbeleid en industriepolitiek tegenwoordig worden geformuleerd door de nationale veiligheidsadviseur van de president. Economische politiek is immers geopolitiek, en vice versa. Dat viel al op onder president Trump – die de vrijhandel aanviel en een handelsoorlog met China ontketende – en het gaat verder onder president Biden, die de industriële competitie met China aangaat.
Bidens nationale veiligheidsadviseur, Jake Sullivan, hield in april een belangrijke rede voor denktank Brookings, waarin hij de achtergrond schetste van Bidens industriepolitiek. China, zei hij, subsidieert de industrie op „enorme schaal” en dreigt zo voorsprong te krijgen in de technologieën van de toekomst. Ook om andere redenen moet de VS de eigen (schone) industrie opbouwen, zei Sullivan: de klimaatcrisis „bedreigt levens”, de transitie moet worden versneld. En: de verarmde Amerikaanse middenklasse heeft nood aan banen. Zo vallen geopolitiek, klimaat en sociaal beleid samen in wat Sullivan een „buitenlandse politiek voor de middenklasse” noemt.
De oude Washington-consensus wordt nu vervangen door een nieuwe Washington-consensus van de „activistische overheid”, schreef commentator Martin Sandbu van de Financial Times in 2021. Andere commentatoren, en ook Sullivan, namen de term ‘nieuwe Washington-consensus’ over. Volgens sommigen grijpt de nieuwe consensus overigens terug op oude ideeën: de allereerste minister van Financiën van de VS, Alexander Hamilton (1757-1804), pleitte al voor bescherming van ’s lands industrie tegen buitenlandse concurrentie.
Bideniaans Europa
Wat betekent dit allemaal voor Europa? Europa kent ook zo zijn traditie van industriepolitiek. Dat geldt met name voor landen als Frankrijk, waar de staat traditioneel graag de eigen industrie steunt (denk aan TGV-bouwer Alstom en aan Franse autobouwers). Aan de andere kant is er een liberale traditie van scepsis over overheidssteun voor de industrie, nadruk op vrije mededinging en promotie van vrijhandel. Die denktrant is traditioneel in Nederland dominant.
Het insnoeren van staatssteun is ook een van de pijlers onder de Europese interne markt, waarin vrijhandel en een gelijk speelveld voor bedrijven centraal staan. Lidstaten moeten altijd groen licht krijgen van de Europese Commissie als ze de beurs trekken voor ‘hun’ industrie.
Nu wordt het denken over industriepolitiek in Europa snel Franser, of, zo je wil, meer Bideniaans. De rol van de staat in de economie dijt uit. De Europese antwoorden op IRA en CHIPS Act heten, respectievelijk, de Net-Zero Industry Act en de EU Chips Act, investerings-en subsidiewetten die eerder dit jaar werden aangenomen. De vermenging van economische politiek met geopolitiek die in de VS zichtbaar is, waait eveneens over naar Europa. Termen als „strategische autonomie” of „de-risking” drukken de wens uit van Europa – om minder afhankelijk te zijn van anderen, met name van China. En dus geldt het nu als noodzakelijk om sleuteltechnologieën zélf te produceren. In Nederland pleitte de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) – een buitenlands-politiek adviesorgaan van het kabinet – voor een ‘slimme industriepolitiek’.
De terugkeer van de activistische overheid was in Europa eigenlijk al zichtbaar tijdens de coronapandemie, waarin EU-staatssteunregels gedeeltelijk buiten werking werden gesteld. Allerlei bedrijven werden door de staat op de been gehouden. Daarna kwam er, vorig jaar, een ‘tijdelijke’ versoepeling van het staatssteunkader wegens de energiecrisis – maar heel tijdelijk was dit niet. Dit jaar kwam er alweer een ‘tijdelijk crisis-en transitieraamwerk’, waarmee de Europese Commissie regeringen in staat stelt ruimhartig steun te bieden aan bedrijven die klimaattechnologie inzetten. Het is de vraag of de Brusselse staatssteunregels ooit in oude vorm terugkeren.
En de markteconomie?
Wat dit in de praktijk betekent? Kijk naar Northvolt, een Zweedse batterijenmaker. Northvolt zei eind vorig jaar te overwegen een fabriek niet in Duitsland, maar in de VS te zullen bouwen. De reden: de IRA. In de VS lag 600 à 800 miljoen dollar (550 à 730 miljoen euro) aan subsidies klaar, in Duitsland vanwege de knellende EU-staatssteunregels ‘slechts’ 155 miljoen euro. Uiteindelijk viel de keuze in mei toch op Duitsland, want Berlijn mag inmiddels van Brussel veel meer staatssteun geven. Bovenop de 155 miljoen euro komt volgens Duitse media nu een drie- tot viervoudig bedrag aan extra staatssubsidie. De race om de groene technologie mag dus wat kosten.
Dat geldt ook voor de race om de chiptechnologie. Dankzij de EU Chips Act, die bijzondere staatssteun voor de sector mogelijk maakt, mag Duitsland 9,9 miljard euro subsidie steken in een geplande fabriek van de Amerikaanse chipmaker Intel in Maagdenburg (Saksen-Anhalt), waarin Intel zelf 30 miljard euro in investeert.
Anno 2023 krijgt het westerse kapitalisme meer hybride trekken
Bijna 10 miljard euro – dat is een astronomisch bedrag aan belastinggeld, vinden Duitse commentatoren. Er moeten tienduizend banen worden gecreëerd. „Eén miljoen euro per baan”, concludeert zakenkrant Handelsblatt. Volgens de krant reageert Europa „reflexmatig” op Bidens industriepolitiek, met de eigen miljardensubsidies. Het slachtoffer, volgens de krant: de markteconomie.
Dat laatste valt lastig te ontkennen. Als sommige (vooral grote) bedrijven overheidsgeld toe krijgen, en andere niet, is het speelveld voor bedrijven niet meer gelijk en wordt de markt verstoord.
Anno 2023 krijgt het westerse kapitalisme steeds meer hybride trekken, een systeem ergens tussen markteconomie en staatskapitalisme in. Vooral in ‘strategische’ sectoren – klimaat en hightech – komt het neer op een wedloop tussen bedrijven om de hoogste geldinjectie van de overheid.
Nu vraagt het klimaatprobleem om onorthodoxe maatregelen. Maar het risico is niet denkbeeldig dat bedrijven extra financiering krijgen voor plannen die zij anders toch wel zouden hebben uitgevoerd. Er zijn andere effectieve manieren om emissies naar beneden te krijgen, zoals CO2-belastingen voor álle industriële bedrijven, waardoor de rekening gelijkelijk over bedrijven wordt verdeeld. Dat laatste is in de VS politiek niet haalbaar, waardoor grootschalig subsidiëren internationaal de norm kan gaan worden.
Wie zijn weg weet naar de subsidieloketten in Washington, Brussel en de Europese regeringssteden, kan zijn business case in deze tijden van geopolitieke spanningen en klimaatcrisis aanzienlijk verbeteren.
