Waternet probeerde een „ultrasexy” bedrijf te zijn, maar daar hebben de dijken weinig aan

Als het waterpeil stijgt, als de golven op de dijken beuken, is er haast. Sluizen moeten snel dicht. De ‘coupures’ – onderbrekingen in de waterkering – moeten worden gesloten. Onder bruggen moeten schotten worden geplaatst om het water tegen te houden. Maar bij het waterschap Amstel, Gooi en Vecht, dat een gebied van Amsterdam tot Utrecht bestrijkt dat voor een groot deel onder de zeespiegel ligt, is het hopen dat het water niet te snel stijgt. Het waterschap is slecht voorbereid op hoogwater.

De balken en schermen om brugdoorgangen af te sluiten, zijn „niet aanwezig”, blijkt uit een rapport van het waterschap. De profielen waar de schotten in moeten vallen, zijn „onbruikbaar”. De schermen die bij noodkeringsluizen het kwelwater moeten tegenhouden, zijn „aangetast, verzwakt en kapot gevaren”. En de noodpompen, cruciaal om droge voeten te houden als een gemaal uitvalt, verkeren in zeer slechte staat. Een van de twee grootste pompen is kapot. De andere is er zo slecht aan toe dat wordt onderzocht „of deze nog te redden is”.

De slechte staat van de waterkeringen is slechts één van de problemen bij het waterschap. De belangrijkste oorzaak, zo blijkt uit onderzoek van NRC: Waternet. Deze uitvoeringsorganisatie van het waterschap en de gemeente Amsterdam, verantwoordelijk voor drinkwater, riolering, sterke dijken en schoon water voor 1,4 miljoen mensen, wankelt. Projecten pakken herhaaldelijk duurder uit dan verwacht. Onderhoud aan dijken, bruggen en sluizen loopt zeven jaar achter op schema. Waternet kwam daarnaast in 2021 onder verscherpt toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport, omdat ze kwetsbaar bleek voor cyberaanvallen. En een jaar later kon het waterschap vanwege grote fouten bij

Waternet geen belastingen innen, waardoor het door haar reserves heen is. De inwoners betalen de rekening: volgend jaar gaat de waterschapsbelasting van Amstel, Gooi en Vecht met 35 procent omhoog, zo werd deze maand bekend. De aanslag voor een huishouden van twee of meer personen in een huurhuis zal stijgen van 323 euro naar bijna 440 euro per jaar.

Mikado

Wat is er aan de hand bij Waternet? Ooit was het een wegbereider in watermanagement: de enige organisatie in heel Nederland waar de ‘waterkringloop’ – riolering, drinkwatervoorziening, dijken en gemalen – onder één dak zit. Waternet – een stichting, géén publieke organisatie – ontstond in 2006 uit een samenvoeging van de watertaken van de gemeente Amsterdam (riolering, drinkwatervoorziening) en het waterschap (dijken, gemalen).

Als gevolg daarvan is Amstel, Gooi en Vecht het enige waterschap in Nederland zonder eigen kantoor en met maar één medewerker in loondienst: de dijkgraaf. Al het geld, alle mensen en alle kennis zitten bij Waternet – een organisatie waar het bestuur ook nog eens géén volledige controle over heeft: Waternet werkt voor 60 procent voor de gemeente Amsterdam en voor 40 procent voor het waterschap.

Het waterschap kan een jaar lang geen belastingen innen

De taken van Waternet zijn vanwege klimaatverandering (droogte, zeespiegelstijging, hoosbuien, stormen en ander extreem weer) belangrijker dan ooit. Maar politieke bestuurders krijgen geen grip op de organisatie, zeggen ze. „We hebben als onderzoekers te werk moeten gaan om überhaupt te begrijpen wat er zich afspeelt binnen Waternet”, zegt oud-bestuurder Marjolein Quené.

NRC sprak met zestien (oud-)medewerkers en (ex-)bestuurders van Waternet en het waterschap om in kaart te brengen wat misgaat bij de uitvoeringsorganisatie en waarom deze zo’n black box is voor de politiek verantwoordelijken. De meesten spraken op voorwaarde van anonimiteit, uit angst hun baan te verliezen of omdat ze na vertrek voor geheimhouding hebben getekend.

Ze schetsen een beeld van een organisatie die de eigen taken niet goed uitgevoerd krijgt en zich nauwelijks laat aansturen door politieke bestuurders. „Een spelletje mikado”, zo omschrijft Gerard Aaftink, waterschapsbestuurder van 2019 tot 2023, de organisatie die hij controleerde. „Je hebt er totaal geen grip op.”

Altijd nét even anders

In de Amsterdamse riolen wordt kunstmest gewonnen uit urine. In Utrechtse wateren varen onderwaterdrones die dijken inspecteren. En bij de Sloterplas in Amsterdam wordt in september een proefinstallatie geopend om energie op te wekken uit water.

Het zijn dit soort innovaties waar Roelof Kruize trots op is. Kruize geldt als de geestelijk vader van Waternet. Hij begon zijn carrière in de jaren tachtig bij de Dienst Openbare Werken van de gemeente Amsterdam en klom op tot directeur van de Dienst Waterbeheer en Riolering. Toen die na de fusie met het waterschap overging in Waternet, werd hij de eerste directeur en dat bleef hij vijftien jaar lang, tot eind 2021.

Kruize geloofde in de voordelen van het samenvoegen van riolering, waterzuivering en dijkbeheer. In de beginjaren leverde dat ook profijt op: het ministerie van Infrastructuur en Milieu had waterschappen de opdracht gegeven om te bezuinigen en Waternet lukte dat uitstekend. „Vergeleken met Rotterdam, Den Haag en Utrecht zijn wij ruim 10 procent goedkoper”, zei Kruize in 2011 tegenover de Volkskrant.

---

Waternet bedient het gebied rond Amsterdam

In die tijd was Waternet een organisatie vol zelfvertrouwen. Kruize was enkele jaren eerder uitgeroepen tot overheidsmanager van het jaar en medewerkers zagen Waternet als een positieve uitzondering in de doorgaans wat stoffige waterwereld. „Wij zijn niet zomaar een waterschap”, werd volgens een voormalig jurist van Waternet vaak gezegd. Waternet wilde het altijd nét even anders doen: slimmer, innovatiever, duurzamer.

Onder invloed van het marktdenken in het openbaar bestuur profileert Waternet zich steeds meer als een ‘bedrijf’ dat ‘klanten’ bedient. Voorheen moesten medewerkers goed opletten welk briefpapier ze in de printer stopten: dat van het waterschap, de gemeente of Waternet. In die periode wordt één type briefpapier ingevoerd, met het blauwe cirkelvormige logo van Waternet. Dat laat het waterschap niet op zich zitten. In 2009 neemt het bestuur een „vlaggenmotie” aan: bij gemalen, sluizen en rioolwaterzuiveringen moet een vlag komen te hangen met het wapen van het waterschap, om de herkenbaarheid te vergroten. Vanaf dat moment wapperen er twee vlaggen: één van Waternet en één van het waterschap.

Heel Holland Kakt

Op sociale media wordt Waternet steeds actiever. Op Twitter noemt het zichzelf een „ultrasexy watercyclusbedrijf”. Het socialemediateam maakt YouTube-filmpjes over het „pasgeboren hoopje bagger” Max en zijn baggervriendjes, waarin Waternet laat zien hoe bagger wordt opgeruimd (235 keer bekeken). Een filmpje van Johnny Survival in de Waterleidingduinen, een parodie op de bekende tv-bioloog Freek Vonk, trekt 64 kijkers. En Waternet maakt filmpjes met titels als „Heel Holland Kakt” en „The Grand Bugapest Hotel”, over een insectenhotel bij de drinkwaterzuivering.

Directeur Kruize is ook internationaal gericht. Hij richt Wereld Waternet op, dat buitenlandse waterbedrijven adviseert en partnerschappen heeft met vijftien landen in Afrika, Azië en Zuid-Amerika. Kruize wil ondanks herhaalde verzoeken geen interview geven aan NRC en antwoordt niet op schriftelijke vragen.

Onder leiding van Kruize, vertellen medewerkers en oud-medewerkers, ligt er veel nadruk op innovatieve projecten – ten koste van de basistaken. Voor taaie onderwerpen als onderhoud en ict-beveiliging is weinig aandacht, zegt een jurist die tot begin dit jaar bij Waternet werkte. „Ze plaatsten liever een viscamera die onderwater vissen filmt”.

„Iemand komt met een idee, en vervolgens kijkt niemand meer of het goed wordt gedaan”

Kruize laat binnen Waternet de teugels vieren, hij gelooft in eigen verantwoordelijkheid en initiatief. Een projectmanager omschrijft Waternet als „een organisatie met tweeduizend zzp’ers.” Een oud-medewerker: „Iemand komt met een idee, gaat het uitvoeren, en vervolgens kijkt niemand meer of het goed wordt gedaan of hoeveel het kost.”

Hoewel Waternet een ‘watercyclusbedrijf’ wil zijn waarin de verschillende onderdelen „synergie” opleveren, komt daar in de praktijk weinig van terecht. De organisatie kent verschillende bloedgroepen die moeizaam met elkaar samenwerken, zegt een projectmanager. „Alle afdelingen hadden hun eigen cultuur, er was geen gezamenlijkheid.”

Dat wreekt zich bij het programma Digitale Transformatie dat in 2015 van start gaat. De ambities zijn groot: Waternet wil – geïnspireerd door techbedrijven als Amazon en bol.com – voortaan grotendeels digitaal communiceren met inwoners, bijvoorbeeld voor het doorgeven van waterstanden of het sturen van facturen. Waternet wil bovendien de leidingen, gemalen en dijken op een uniforme, digitale manier gaan aansturen. „Een gemaal moet realtime gaan vertellen hoe het met hem gaat”, aldus een promofilmpje. Dat betekent dat de verschillende onderdelen van Waternet – de mensen van het riool, van de dijken en van het drinkwater – moeten samenwerken. Maar dat gebeurt niet, vertellen medewerkers. „De afdelingshoofden konden geen gezamenlijke besluiten nemen”, zegt een ict-medewerker die tot begin dit jaar bij Waternet in dienst was.

De digitale transformatie verloopt stroef en slurpt veel tijd en geld op. Het project kost ruim 25 miljoen euro. Medewerkers worden van andere afdelingen gehaald om ict te ondersteunen, waardoor andere projecten vertraging oplopen of erbij inschieten.

Kostenbesparingen blijven grotendeels uit. Een plan om Amsterdamse bruggen op afstand te bedienen strandt, omdat het videosysteem niet goed werkt. De bruggen moeten weer handmatig worden geopend en gesloten, maar brugwachters hebben geen plek meer om te schuilen tegen regen en wind: talloze brugwachtershuisjes zijn inmiddels verkocht en tot ‘minihotelletjes’ getransformeerd.

Rond 2019 is het overzicht over de basistaken van Waternet zoek. Het is in die tijd onduidelijk welke gemalen of dijken onderhoud nodig hebben en hoeveel dat gaat kosten. Hoe oud een pomp is, hoelang die meegaat en wanneer het laatste onderhoud is geweest, is slecht bijgehouden. Zelfs een lijst van het aantal gemalen ontbreekt.

„Ook als een gemaal of zuivering een paar jaar eerder was geïnspecteerd, deden we het weer opnieuw omdat het rapport niet meer te vinden was”, zegt een assetmanager die tot begin dit jaar bij Waternet werkte. „Niemand wist meer waar dat oude rapport was. We wilden niet meer voor verrassingen komen te staan.”

Er komen verschillende projecten om greep te krijgen op de organisatie, zoals GRIP2020! en Samen in Control. Die projecten kosten ook weer veel tijd. „Het schoot helemaal door”, zegt een beheerder. „Je kreeg eerst procesniveau 1, toen 1.1 en toen 1.1.1. Als je heel veel tijd stopt in het beschrijven van processen heb je geen tijd meer om je pomp te maken.”

Dat leidt tot steeds meer zichtbare problemen, blijkt uit een rapportage van oktober 2022. Afgelopen jaren kwam slechts iets meer dan de helft van de geplande werkzaamheden op tijd af. Eén op de vijf waterkeringen voldoet niet aan de norm. Vier op de tien gemalen en sluizen verkeren in matige, slechte of zeer slechte staat. De belangrijkste installaties, zoals noodkeringen, grote gemalen of schutsluizen, zijn er het slechtst aan toe. Het gaat hier niet om theoretische risico’s: in de zomer van 2003 kwam het dorpje Wilnis – in het gebied van Amstel, Gooi en Vecht – blank te staan toen een uitgedroogde dijk het begaf.

Bij elke vergadering slecht nieuws

Bij het waterschap voelen ze zich overvallen door de tegenvallers. Het dagelijks bestuur – gekozen uit het algemeen bestuur – komt bij elke maandelijkse vergadering met slecht nieuws vanuit Waternet. Ook het dagelijks bestuur zélf wordt regelmatig onaangenaam verrast. Zoals in 2020, als onderzoeksplatform Follow the Money onthult dat Waternet haar cyberveiligheid volstrekt niet op orde heeft. Bovendien heeft het dat lange tijd verzwegen voor het waterschap.

Algemeen bestuurders klagen daarnaast dat de directie van Waternet belangrijke beslissingen zélf neemt en niet aan hen overlaat: de ambtenaren zijn de baas. „We kregen altijd te horen: jullie worden volstrekt ontzorgd”, zegt oud-bestuurder Marjolein Quené. „Maar dat wilden we helemaal niet. We wilden geïnformeerd worden.”

Alle afdelingen hadden hun eigen cultuur, er was geen gezamenlijkheid”

Het pijnlijkste voorbeeld van ongewenste ‘ontzorging’ is het nieuwe systeem voor belastinginning dat Waternet in 2018 besluit te ontwikkelen, samen met een softwarebedrijf. Het project loopt volledig vast: te ambitieus, te complex. Met enorme gevolgen. Het waterschap kan een jaar lang geen belastingen innen en het lukt nog altijd niet om dwanginvorderingen te versturen. En ongelooflijk maar waar: het bestuur van het waterschap weet lange tijd van niets. „Ik wist pas dat er aan een nieuw belastingsysteem werd gewerkt toen we te horen kregen dat de invoering ervan werd uitgesteld”, zegt dagelijks bestuurder Sander Mager. „Alle vragen en besluiten die eraan voorafgingen – is het nodig, gaan we het zelf ontwikkelen, wat zijn de risico’s – zijn nooit op tafel beland bij het waterschapsbestuur.”

Waternet laat in een reactie weten dat dit soort besluitvorming destijds via het eigen bestuur liep. „Wij erkennen dat de afstemming beter moest omdat digitale transformatie steeds belangrijker werd voor de bestuurlijke opdrachtgevers”, laat de organisatie weten.

Zijn voorgangers vonden het ook wel prima dat ze minder werden betrokken, zegt Sander Mager. Maar de laatste jaren is het waterschap „steeds politieker geworden”. Samen met een collega is Mager de eerste voltijdsbestuurder. „Daarvoor waren het altijd bijbanen. Het contact tussen bestuur en Waternet was vrij minimaal. Dat zijn we nu aan het repareren.”

Dat is lastig zolang Waternet een zelfstandige organisatie blijft, zegt de Utrechtse politicoloog Hans Vollaard, die onderzoek doet naar de democratie in waterschappen. „De macht van ambtenaren is vaak groter bij bestuurlijke samenwerkingsverbanden zoals Waternet. De beleidsvrijheid wordt kleiner. En je komt er heel lastig weer van af.”

De constructie is ook nog eens ingewikkelder dan andere samenwerkingsverbanden. Waternet werkt voor twee overheidslagen (waterschap en gemeente) en heeft drie begrotingen. Medewerkers moeten verantwoording afleggen aan de directie, het stichtingsbestuur, het waterschapsbestuur én de gemeenteraad. Een voormalig Waternetfunctionaris op het gebied van regelgeving vertelt dat het jaren duurde voordat hij begreep hoe de organisatie in elkaar steekt. „En ik snap het nog steeds niet helemaal.”

In de houdgreep

Eind 2021 besluit het waterschap dat het zo niet verder kan. Waternet moet als een overheid gaan functioneren, vinden de bestuurders. Het liefst willen ze de stichting opheffen en van Waternet een gewone ambtelijke dienst maken. Maar het „ontvlechten” van de organisatie zal miljoenen kosten, blijkt algauw. Dat geld is er niet. En het waterschap kan niets beslissen zonder de gemeente Amsterdam – die veel minder urgentie voelt om de structuur aan te passen. Voor de gemeente is water slechts één van de vele taken, voor het waterschap is het álles.

De uitkomst van de discussie is een compromis. Waternet wordt niet opgeheven, zo besluit het waterschap begin dit jaar, maar er worden wel maatregelen genomen om de organisatie meer onder controle te krijgen. Zo krijgt het waterschap ‘eigen’ Waternetmedewerkers en worden de mandaten ingeperkt. Waternet mag in de toekomst bijvoorbeeld niet meer zelfstandig besluiten een ander belastingheffingsysteem te gaan gebruiken.

---

Feitelijk is daarmee de poging om de democratische structuur te verbeteren gestrand. Het waterschap zit in de houdgreep: Waternet valt nauwelijks aan te sturen, maar het waterschap kan ook niet zonder de organisatie. „Het was kiezen tussen twee kwaden”, zegt Wim Zwanenburg, tot begin dit jaar voorzitter van de CDA-fractie in het algemeen bestuur van het waterschap. Politicoloog Vollaard: „De democratische checks and balances blijven beperkter dan bij een publiekrechtelijke organisatie. De greep van het bestuur is geringer dan wanneer ambtenaren in eigen dienst zijn. Bij calamiteiten is dat lastig.”

De spanningen met het waterschap en de onthullingen van Follow the Money hebben geleid tot een angstige houding in de top van Waternet, zeggen betrokkenen. Medewerkers vertellen dat ze worden weggehouden bij de waterschapsbestuurders – terwijl die bestuurders juist méér rechtstreeks contact willen. Medewerkers die dat toch doen, worden door collega’s en afdelingshoofden met de nek aangekeken, vertellen zij.

De directie heeft volgens hen de neiging om alles binnenskamers te houden. „Als ik een vraag heb voor een bestuurder van het waterschap moet ik een notitie schrijven”, vertelt een projectmanager. „Die gaat eerst langs mijn teamleider, dan het afdelingshoofd en dan de directeur. Vervolgens gaat de notitie helemaal geschoond, zonder ambitie, zonder werkelijke vragen, naar het waterschap.”

De directie van Waternet wil geen interview geven aan NRC. Een woordvoerder laat schriftelijk weten dat de directie „blij” is dat er wordt gewerkt aan een nieuw bestuursmodel. „Toen Waternet werd opgericht, was samenwerking een belangrijk doel, de stichting vormde op dat moment een doelmatig en efficiënt antwoord op die behoefte”, aldus de verklaring. „Nu staan vaker de maatschappelijke vraagstukken centraal en is het passend ook de besturing van de organisatie daarop aan te sluiten.”

Waternet vindt het „heel vervelend” dat medewerkers „de ervaring hebben gehad” dat ze werden weggehouden bij bestuurders van het waterschap. „Dat is niet de wijze waarop wij wensen te werken. Wij vinden het belangrijk dat de organisatie de ruimte voelt om in alle transparantie informatie en adviezen te kunnen delen.”

Op „elke afdeling” werkt Waternet tegenwoordig met meerjarenonderhoudsplannen, aldus de woordvoerder, en er is „aanvullend budget” vrijgemaakt voor ict-taken. Het verscherpt toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport is begin dit jaar beëindigd. Waternet zegt dat de basistaken doorgaan en is „trots” dat het medewerkers „ondanks alle tegenslagen is gelukt de gestelde doelen te halen.”

Door de reserves heen

Op 22 juni is het nieuwe dagelijks bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht geïnstalleerd. Het moet meteen aan de bak: op de eerste vergadering ging het bijna uitsluitend over de erbarmelijke financiële situatie. Waternet is door zijn reserves heen en moest in de eerste helft van 2023 opnieuw ruim 100 miljoen euro lenen. De accountant keurde de jaarrekening niet goed: bij het inkopen en aanbesteden zou „onrechtmatig” zijn gehandeld.

De directie van Waternet is ernstig verzwakt. Eind 2021 zwaaide directeur Roelof Kruize af. Zijn vertrek was niet vrijwillig, zeggen betrokkenen: er was druk vanuit het waterschap en de gemeente Amsterdam. De pogingen om Waternet meer onder toezicht van het waterschap te brengen, zag hij „als een bedreiging”, zegt een ingewijde.

Kruizes opvolger Annelore Roelofs, voormalig politiechef, hield het niet lang vol: afgelopen februari, na elf maanden, stapte ze onverwachts op. De helft van de directie bestaat nu uit invallers. Ook buiten het management is een uittocht gaande – dit jaar vertrokken meer dan veertig ervaren medewerkers, bevestigt Waternet.

Het onderhoud aan de dijken loopt inmiddels zo ver achter dat zwakke plekken, bijvoorbeeld aan de Kromme Mijdrecht en de Ronde Hoep nabij Ouderkerk aan de Amstel, provisorisch werden opgehoogd. Zorgelijk? Nog niet, vindt het waterschapsbestuur. „Zo zijn er altijd zandzakken beschikbaar voor noodsituaties.”