De aanbesteding van windparken dreigt te mislukken. De uitrol van warmtenetten is stilgevallen, net als de verduurzaming van de industrie. En de noodzakelijke verzwaring van het stroomnet zorgt voor onzekerheid over aansluitingen voor duizenden projecten – van woonwijken tot bedrijven. Het is duidelijk: de energietransitie is in een cruciale fase beland.
Steeds vaker klinkt de oproep aan de politiek om in te grijpen. Het verwijt is dat het klimaatbeleid zwabbert. Zo voert het huidige kabinet-Schoof soms een tegengestelde koers dan die van de vorige regering, zoals bij de geschrapte plannen om de landbouw te verduurzamen en de plots afgeschafte salderingsregeling bij zonnepanelen. En dat terwijl burgers, bedrijven en lokale overheden al op de ingezette koers hadden gerekend. Andere zaken, zoals de problemen op het volgelopen stroomnet, spelen al langer maar worden steeds dringender.
Nu de energietransitie hapert, is de vraag: wat kunnen overheden doen om dat vlot te trekken? Al sinds het Klimaatakkoord uit 2019 zijn de plannen voor verduurzaming gestoeld op drie pijlers: subsidiëren, normeren (regelgeving) en beprijzen (belastingen). Het idee is dat de verschillende vormen elkaar aanvullen en versterken.
Stel: de overheid geeft subsidies aan burgers voor de aanschaf van een elektrische auto, verplicht werkgevers om hun zakelijke leaseauto’s vanaf een bepaald jaartal te elektrificeren en maakt daarna benzineauto’s duurder via belastingen. Zijn die maatregelen in goede samenhang, dan wordt elektrisch rijden steeds aantrekkelijker. Zo kan een overheid ander, groener gedrag stimuleren, en tegelijkertijd vraag naar duurzame producten aanwakkeren.
Aarzelen
In de praktijk geven overheden de voorkeur aan het verstrekken van subsidies boven belastingen en regels. De afgelopen jaren zijn er daarvan in Nederland veel opgetuigd: voor elektrische auto’s, isolatie in huizen, de aanschaf van zonnepanelen en het terugleveren van elektriciteit aan het net. Ook was een subsidieregeling populair waarmee bedrijven werden gestimuleerd zelf duurzame energie te produceren of energie te besparen.
Die subsidies hebben een boost gegeven aan het opwekken van duurzame energie, maar er is meer nodig. Het Nederlandse klimaatbeleid leunt sterk op subsidies, concludeerde onderzoeksbureau CE Delft vorig jaar. Die nadruk op subsidiëren is niet alleen prijzig, maar het is ook onzeker of subsidies wel een structureel effect hebben zonder bijpassende regels en belastingen, schreven economen in het vakblad ESB.
Toch ligt het invoeren van klimaatregels en belastingen politiek gezien ingewikkeld. Er is altijd een groep die verliest en er door zo’n maatregel op achteruit gaat. Dat leidt vaak tot lobby van de belanghebbenden voor een aanpassing – en politici zijn gevoelig voor de wensen van hun electoraat. Aangekondigd beleid wordt dan vooruitgeschoven of niet verder uitgewerkt.
Zo nam Rutte-IV zich voor om rekeningrijden (meer kilometers, meer wegenbelasting) vanaf 2030 in te voeren, maar heeft dat nooit gerealiseerd. Rutte-II besloot in 2017 dat een vliegbelasting nodig was, maar die werd pas vier jaar later ingevoerd. Eerst is onderzocht of een Europese vliegbelasting mogelijk was, maar dat plan strandde. Het kabinet-Schoof wil de vliegbelasting voor langere vluchten vanaf 2027 aanscherpen, maar maakt daar vooralsnog geen haast mee.
Overheden aarzelen bij het ingrijpen in de markt via het opleggen van regels, ondanks het feit dat veel bedrijven daar nu juist om vragen. Zonder de zekerheid dat er vraag is naar bepaalde duurzame producten, deinzen zij namelijk terug voor groene investeringen. Tegelijkertijd is het een politieke puzzel: want bij wie leg je de regel om duurzamer te produceren als eerste neer?
Neem circulaire plastics. Je kan zeggen: elke plasticverwerker moet een minimum hoeveelheid gerecycled plastic gebruiken. Alleen, daarmee wordt dat plastic duurder en is de vraag wie dat nog koopt. Een alternatief is een Europese verplichting op circulaire eindproducten, zodat bedrijven die verpakkingen nodig hebben geen andere keus hebben dan gerecycled plastic te gebruiken.
„Plastic opereert op een internationale markt”, zegt Harold de Graaf, algemeen directeur van de Federatie Nederlandse Rubber- en Kunststofindustrie, daarover. „Voor een brood, of misschien een warmtepomp, ga je als consument niet de grens over, maar plastic kopen bedrijven elders goedkoper in.” Hij is kritisch over een bestaand plan om vanaf 2027 in Nederland plasticverwerkers verplicht gerecycled plastic te laten gebruiken. „Dan lopen kopers met een boog om die bedrijven heen. Je creëert een ongelijk speelveld.”
Al die overheden zitten met de handen in het haar
Volgens De Graaf lost een Europese verplichting om gerecycled plastic in eindproducten te gebruiken, verschillende problemen op. Zo ontstaat voldoende vraag naar gerecycled plastic en moeten concurrenten aan dezelfde eisen voldoen.
Duurzame producten zijn nu eenmaal vaak duurder om te maken, zegt De Graaf. „De verdeling van die kosten is een vraagstuk dat de politiek graag uit de weg gaat. De hogere prijs wordt doorberekend of het bedrijf gaat failliet. Maar als Unilever in Europa geen andere keuze heeft dan een duurzame wikkel te kopen voor het ijsje dat het bedrijf verkoopt, dragen we gezamenlijk de kosten.”
Zo kan het ook voor groen staal werken, denkt Olof van der Gaag van de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie. Als autofabrikanten verplicht groen staal moeten gebruiken, creëert dat vraag bij de staalindustrie én slingert dat ook de investeringen in windparken op zee weer aan – als energiebron voor die groen geproduceerde staal.
Volgens Van der Gaag is het afhankelijk per sector of het slim is om op Europees of nationaal niveau regels op te leggen. „Nederland stimuleert fiscaal al de autolease-markt, dan is het niet gek om aan die regeling groene voorwaarden te verbinden.” Ook energiebesparingsregels voor kantoren en bedrijven zijn logische opties om hier te regelen, zegt Van der Gaag.
Huiverig
De politieke wil om klimaatregels op te leggen is bij de huidige coalitie vrijwel verdampt. Dit kabinet trok juist bestaande regelgeving in, zoals de warmtepompverplichting, die vanaf 2026 zou gelden bij het vervangen van een cv-ketel. Dat wekte verbazing bij warmtepompenbedrijven, die juist door de vorige regering waren gevraagd om te investeren. Inmiddels worstelt de warmtepompmarkt ermee – in 2024 werd een derde minder verkocht dan het jaar ervoor.
Ook keerden coalitiepartijen BBB, VVD en PVV zich tegen de uitstootvrije zones in gemeenten die vanaf 1 januari 2025 in enkele gemeenten van start zouden gaan, een plan waar tien jaar aan was gewerkt. Vanaf 2029 zouden de meest vervuilende dieselbusjes uit bepaalde buurten worden verboden. En dat terwijl brancheorganisaties en gemeenten juist groot voorstander waren.
„Twee maanden voor de invoering het beleid nog willen veranderen is een teken van slecht bestuur”, schreef een brede coalitie van brancheorganisaties. Uiteindelijk besloot staatssecretaris ChrisJansen (Milieu en Verkeer, PVV) de wensen van de coalitie naast zich neer te leggen en greep hij niet in bij gemeenten met emissievrije zones.
Het kabinet-Schoof is ronduit huiverig voor het opleggen van nieuwe klimaatregels en -belastingen. De coalitiepartijen wijzen erop dat verduurzaming, door uitvoeringsproblemen zoals bij de drukte op het stroomnet, niet harder af te dwingen is via nieuwe regels. Ook wil het kabinet dat Nederland niet langer vooruit loopt op Europese regels, maar deze afwacht – zodat bedrijven en burgers hier met dezelfde regels te maken hebben als onze buurlanden.
Toch is die redenering maar ten dele juist. Nederland kan niet alles aan Brussel overlaten. Brussel bepaalt inderdaad de kaders voor verduurzaming, zet bepaalde doelen uit en stelt regels op, maar voor de precieze invulling van klimaatbeleid zijn lidstaten ook zelf verantwoordelijk.
Zo kiezen zowel België als Duitsland een andere route rondom de warmtepomp. De Belgische regering heeft gekozen voor het verhogen van de btw op cv-ketels en het verlagen van de btw voor warmtepompen. En in Duitsland lijkt de nieuwe regering de plicht rondom warmtepompen te willen inruilen voor een hogere CO2-belasting op het verwarmen van woningen.
Feit is dat alle omliggende landen worstelen met deze fase in de energietransitie, zegt Pieter Boot van het International Centre of Energy Policy. „Tot een paar jaar geleden ging het om het aanmaken van schonere energie. Dat is overzichtelijk. Nu is het een systeemvraag, van hoe je de vraag stuurt, wat veel dichter bij mensen komt. Het is complexer en veel hangt af van politieke daadkracht. Al die overheden zitten met de handen in het haar.” Want elke keuze betekent dat er iemand verliest.
Boot refereert aan Denemarken, dat wordt gezien als groene voorloper, waar net als in Nederland moeilijkheden zijn bij het vinden van genoeg investeerders in windparken op zee. „Zo lang bedrijven niet zeker zijn van de [hogere] elektriciteitsvraag en of ze het kunnen verkopen, zullen investeerders aarzelen”, zegt Boot.
Pijn verzachten
Om de energietransitie vlot te trekken, moeten maatregelen gaan samenvallen. Of dat lukt hangt af van de mate waarin de overheid regie durft te voeren, klinkt door in een recent advies van de Raad van State. Naast de gebruikelijke drie (subsidiëren, normeren en beprijzen) moet het kabinet aan de slag met het wegnemen van „marktonzekerheid”. Investeringen in duurzame energie worden bijvoorbeeld weer aantrekkelijk als de overheid voldoende opslagcapaciteit, zoals batterijen, regelt. De overheid moet „faciliteren” en burgers en bedrijven „ontzorgen”, schrijft de Raad van State.
In de Tweede Kamer weerklinkt die oproep. Voor windparken op zee kijkt het kabinet nu of er afspraken te maken zijn tussen investeerders en marktpartijen, een soort garantie dat windenergie ook daadwerkelijk verkocht wordt. Deze constructie haalt niet alleen onzekerheid weg in de markt, maar biedt ook een politiek draagbare oplossing voor partijen die niet zozeer meer geld willen steken in de verduurzaming.
Naast het bieden van zekerheid ziet de Raad van State nog een andere optie: gericht compenseren. Op die manier kan de overheid groene regels en belastingen overeind houden (bijvoorbeeld het ontmoedigen van gasgebruik door het duurder te maken), zodat verduurzaming gestimuleerd wordt, en tegelijkertijd de pijn verzachten voor groepen die dit niet kunnen betalen door een compensatie, zoals een energietoeslag. Dit draagt bij aan een rechtvaardiger klimaatbeleid, zegt de Raad van State, en vergroot het draagvlak voor groene plannen.
