N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data106199369-a81155.jpg)
Is kinderopvang een consumptiegoed of een publieke voorziening? Aanleiding om die vraag opnieuw te stellen, is het uitgestelde plan van het demissionaire kabinet om de kinderopvang per 1 januari 2025 nagenoeg gratis te maken. Het moest, vijftig jaar na de eerste oproepen tot gratis kinderopvang, een stap zijn naar opvang die ouders vrijwel niets kost, van goede kwaliteit is en met keuze tussen bijvoorbeeld gastouderopvang en kinderopvangcentra. Maar de hervorming is uitgesteld, tot 2027. Onder andere omdat de vergoeding van 96 procent van de maximumprijs ook bij ouders met hogere inkomens terecht zou komen en dus ‘ongericht’ zijn.
Ik vraag me af of de voorgenomen hervorming wel radicaal genoeg is. Moet de overheid niet juist een extra stap doen, door de commercialisering van de kinderopvang uit 2005 volledig van tafel te halen en van kinderopvang een publieke voorziening te maken?
Mainstream economen zien drie redenen om een dienst als openbare voorziening te beschouwen in plaats van als een privaat consumptiegoed. Bij de eerste reden, herverdeling, draait het om gelijke uitkomsten – met name om inkomensgelijkheid. Burgers die kinderopvang gebruiken, zouden daarvoor evenredige lasten moeten dragen. Het nagenoeg gratis maken van de kinderopvang lijkt zo’n uitkomst in eerste instantie te bevorderen. Zeker als de overheid 96 procent van de maximumprijs wil vergoeden, het percentage dat lage inkomensgroepen ook nu ontvangen.
Verhoogde prijzen
Toch zijn er ook zorgen over deze tegemoetkoming. Hoogleraar pedagogiek Paul Leseman en de economen Thomas van Huizen en Janneke Plantenga verwachten dat kinderopvangondernemers reageren op de overheidsbijdrage door hun prijzen te verhogen, waardoor ook de ouderbijdrage boven de maximumprijs zou uitstijgen. Kortom: ook ouders met lage inkomens moeten dan alsnog meer betalen. Daarnaast komt onnodig veel belastinggeld terecht bij private bedrijven. Om beide problemen te voorkomen stellen Leseman, Van Huizen en Plantenga invoering van een maximumprijs voor, en zelfs een winstverbod.
Voor bezorgdheid over marktfalen is in de kinderopvang alle reden
De tweede reden om een dienst als publieke voorziening te beschouwen, is de gemeenschapsreden. Die stelt dat bepaalde basisvoorzieningen in gelijke mate toegankelijk moeten zijn voor iedereen. De vraag is dus of kinderopvang net zo’n basisbehoefte is als onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg. Het kabinetsplan om de opvang nagenoeg gratis te maken, wekt die indruk wel. In de toelichting staat dat het voor ouders makkelijker moet worden werk en zorg te combineren. En ook dat de ontwikkeling van jonge kinderen (met van name kinderen met een achterstand) gestimuleerd moet worden. Tegelijkertijd is kinderopvang in Nederland geen grondrecht, anders dan bijvoorbeeld in de Scandinavische landen. Ook is er geen kinderopvangplicht vergelijkbaar met de leerplicht. Hier is dus enige politieke bewegingsruimte.
Ten slotte voeren economen de efficiency-reden aan. Die hangt samen met marktfalen (monopolievorming, incomplete markten of faillissementen). En voor bezorgdheid over marktfalen is in de kinderopvang alle reden. Een klein aantal grote organisaties (11 procent van het totaal) realiseert ongeveer tweederde van de opvangcapaciteit. Heel veel kleine bedrijfjes hebben wat overblijft van de markt in handen.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/06/data102040931-883e3e.jpg)
Bovendien worden de grote aanbieders, waaronder ook private investeringsfondsen, via fusies en overnames alleen maar groter. Dat de grote aanbieders niet per se for-profit-bedrijven zijn, neemt niet weg dat er beperkte concurrentie is in de kinderopvang, en een tendens tot monopolievorming.
In zo’n onvolledige markt levert het extra frauderisico op als de overheid kinderopvangorganisaties rechtstreeks gaat financieren. Crèches en gastouderbureaus worden dan verantwoordelijk voor juiste registratie van arbeidsparticipatie van ouders, het aantal uren opvang en de maximumprijs per opvanguur. De zwakke plekken van zo’n systeem zijn al gebleken in de markt voor inburgeringsonderwijs, waar ‘cowboys’ veel DUO-gelden wisten te innen zonder fatsoenlijk onderwijs te leveren.
Ten slotte vraagt minister Karien van Gennip van Sociale Zaken zich af of de huidige financieringsvormen, bijvoorbeeld via private investeringsfondsen, voldoende continuïteit bieden. Enkele kinderopvangorganisaties zijn ondertussen too big to fail. Een riskante zaak als het gaat om onderhandelingen met de vakbonden over de werkdruk, de veelvoorkomende flexibele contracten en de salarissen.
Momentum
De kabinetsplannen voor de kinderopvang hebben momentum gecreëerd voor een ingrijpende transitie van de sector. Het zou zonde zijn als dat momentum uitdooft, want verandering is nodig. Om de lasten van kinderopvang eerlijk onder burgers te verdelen, is tenminste prijsregulering nodig, en misschien zelfs een winstverbod. Dat eerste beperkt de marktwerking – dat laatste maakt het zelfs onmogelijk. Daarnaast kampt de kinderopvang met marktfalen. Opgeteld zouden die argumenten voldoende moeten zijn om van de kinderopvang een publieke voorziening te maken.
De politieke erkenning dat kinderopvang een basisvoorziening moet zijn, blijft het belangrijkste obstakel. Tot nu toe is de kinderopvang niet toegevoegd aan het onderwijssysteem, en hebben we ook de gemeenten zich er niet over laten ontfermen. Liever laten we kinderen met achterstand op de basisschool aankomen, en laten we ouders worstelen met tekortschietende voorzieningen en leidsters met flexibele contracten – kortom, met een riskante en inefficiënte kinderopvangmarkt, waar vooral kinderen uit lage inkomensgroepen geen gebruik van maken. De hervorming die het kabinet zich nu heeft voorgenomen, is vooral een cadeautje voor de middenklasse en voor de private markt van kinderopvang.
